Интерес к историческим предпосылкам происходящих общественно-политических процессов в нашей стране быть может, означает возвращение к пониманию пользности историко-теоретических исследований для поиска пути улучшения жизни граждан. Обращение к опыту реализации политики государства на местном уровне способствует появлению у населения интереса к решению региональных проблем.

Начало XIX в. интересно тем, что позволяет увидеть эволюцию понятий, характеризующих изменение статуса территории в составе государства, когда наполняются фактическим содержанием такие характеристики административно-законодательного устройства отдельных частей страны, как «область», «губерния», «наместничество», «регион».

Ситуация современного федеративного строительства, сложный процесс разграничения предметов ведения и полномочий между тремя уровнями власти на основе принципа субсидиарности в очередной раз возвращают нас к выстраиванию разноуровневых многовариантных «вертикалей власти», которые складывались в рамках российского государства-империи. В начале XIX века в региональной политике Российской империи обозначились два вектора: западный, связанный с цивилизованной интеграцией населения присоединенных территорий, и восточный, который определялся хозяйственной колонизацией зауральских территорий.
Исследование имперской парадигмы в государственно-правовой системе России включает в себя анализ оформления государственного аппарата в центре и на местах в условиях абсолютизма, что соответственно будет характеризовать отношения власти типа «империя-регион» и позволит увидеть взаимодействие отдельных элементов государственного механизма в достижении единства и стабильности общества. Государство-империя с точки зрения правовых понятий характеризуется цитатой немецкого исследователя рубежа XIX-XX вв. Георга Еллинека «обладающая верховной властью корпорация населяющего определенную территорию народа».

Перестройка системы сибирского управления начала XIX в. отталкивалась от «Учреждений для управления Всероссийской империей» 1775 г., когда в Сибири были созданы четыре звена местного аппарата управления: наместничество, губернии, области, уезды. Особенностью государственного управления Сибири было выполнение коронной администрацией хозяйственных функций. Отсутствие помещичьего землевладения, принадлежность основного средства производства – земли – казне заставляли государство брать на себя экономическое устройство края, т. е. выполнять те же помещичьи функции, хотя и в измененном виде. Этим объясняется большое внимание администрации к производственным делам горожан. Реформа конца XVIII в. упразднила в Сибири все наместничества, области-наместничества и из четырех уровней местной администрации сохранились только два – губернский и уездный.

Принимая во внимание, что в Сибири долгое время сохранялись традиционные формы местной автономии и социальной организации, многие деятели той эпохи высказывались за создание особой системы управления Сибирью, считая данный регион колонией и рассматривая его как «русскую Индию, Мексику или Канаду». Другие считали, что для Сибири не следует создавать специальную форму управления, так как она является неотъемлемой частью Российской империи. Предлагая специальную модель управления для всей Сибири на основе деления ее на губернии с учетом различных особенностей, видный государственный деятель эпохи М.М. Сперанский утверждал. «Самые условия развития областного управления в русском государстве придают идее окружной системы управления особенное значение. Окружная система может служить рамками не только для бюрократических организаций, но и для широкой постановки установлений земского самоуправления. И это потому, что система крупных территориальных подразделений государства дает простор развитию областного законодательства, областного управления, значение которых прямо пропорционально протяжению территории целого государства и разнообразию культурных, этнографических, топографических и климатических условий его развития».

Можно говорить, что замысел модели управления для Сибири, когда регион понимался как округ, оказался бы при реализации эффективным для всего государства. Как замечает исследователь преобразований Сперанского в Сибири С.М. Прутченко, «окружная система может оказаться весьма ценной в связи с развитием земского самоуправления, ибо кладет широкие основы для развития децентрализации управления; каждый округ может идти по пути самодеятельности, своеобразного развития, при сохранении политического единства целого государства, составляющего как бы купол над входящими в его состав округами». Анализируя местную систему управления, Сперанский пришел к выводу, что одной из главных причин малой эффективности административных органов Сибири (это касалось и других регионов империи), было отсутствие четкого определения их полномочий и функционального отделения от центральной власти. Результатом стало самоуправство местных чиновников. Поэтому в первую очередь требовалось привести в порядок взаимоотношения высших и местных органов государственного управления и разграничить их компетенцию.

Свои предложения по переустройству Сибири Сперанский обосновывал в отчете императору о проведенной ревизии в 1819-1821 гг. следующим образом: «Все меры надзора и исправления не имеют и не могут иметь иного действия кроме временного, или, так сказать, личного. Они могут приостановить зло, но не могут истребить его в корне. К сему нужны другие способы, коих твердое постановление зависит не от местных, а от высшего начальства. Способы сии состоят кратко в том: 1) чтобы учредить в Сибири порядок управления, положению сей страны наиболее сообразный; 2) снабдить ее положениями и уставами, в разных частях управления ей необходимыми».

В результате деятельности на посту сибирского генерал-губернатора Сперанским были подготовлены 10 проектов законодательных актов по важнейшим вопросам Сибирского края, таким как административное устройство и управление, развитие экономики и торговли, судопроизводство и характер отбывания повинностей населением, определение социального статуса различных его слоев (коренных народов, крестьян, казаков, ссыльных). Вместе эти 10 актов известны под названием «Учреждение для управления Сибирских губерний».

В именном указе, данном Сенату, перечислены «главные основания», на коих следует «устроить порядок управления Сибирских губерний». Указано, что общее учреждение для управления губерний, кроме изъятий, сохраняет свою силу в Сибири. Император, стремясь уже в этом законе указать на свое пристальное внимание к развитию ситуации в крае, отмечает: «Все представления и вопросы, принадлежащие ко введению в Сибирских губерниях вновь назначенного порядка, доколе порядок сей не будет окончательно установлен, для сохранения нужного в них единства, имеют от Главных управлений поступать в Сибирский комитет и в оном с утверждения нашего будут получать надлежащее разрешение. Но дела, к общему порядку управления относящиеся, должны поступать на основании общих правил в те же места и к тем лицам, к коим они по существу их принадлежат».

«Учреждение для управления Сибирских губерний» в корне изменяло статус губернаторской власти. По проекту Сперанского личную власть губернатора и других должностных лиц следовало преобразовать «в установление и, согласив единство ее действия с гласностью, охранить ее от самовластия и злоупотреблений законными средствами, из самого порядка дел возникающими, и учредить действие ее так, чтоб оно было не личным и домашним, но публичным и служебным». Таким образом, вместо личной власти должностных лиц «Учреждения…», включающего разделы по управлению различными социальными группами населения края, предусматривало создание соответствующей системы административных органов.

Анализ основных положений «Учреждения для управления Сибирских губерний» позволяет выделить принципы предлагаемых реформ, в частности: усиление надзора за действиями местных органов управления путем передачи надзорных функций одному из центральных органов исполнительной власти; обеспечение единообразия в деятельности различных административных органов с четким разграничением их компетенций; передача некоторой доли автономии в решении дел каждому местному органу; учет местными органами специфики конкретных сибирских областей, в которых они действуют; учет пестрого социального состава сибирского населения в деятельности управленческих структур различного уровня; создание недорогого и оперативного в делах управленческого аппарата.

В соответствии с «Сибирским учреждением» управление в Сибири имело четыре уровня: 1) Главное управление; 2) Губернское управление; 3) Окружное управление; 4) Волостное и инородное управление. Главное управление составляли Генерал-губернатор и Совет. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы.

Основная задача Сперанского заключалась в установлении законности в управлении, положив конец злоупотреблениям и произволу. Власть генерал-губернатора должна была стать, прежде всего, органом надзора. Для осуществления коллегиального надзора за местными органами, а также для рассмотрения вопросов, которые не могли быть решены на местах, было образовано Главное губернское управление. Главное управление составляли генерал-губернатор и Совет. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы. Председателем Совета Главного управления являлся генерал-губернатор. В его состав входили три советника «яко производители дел», назначаемые по рекомендации генерал-губернатора, и три советника по «представлению от министерств». Следует отметить двойственность надзора: часть дел зависели «от непосредственного действия генерал-губернатора», другие же должны быть предварительно «соображены и уважены в Совете».

Губернский уровень власти возглавлял гражданский губернатор, а при нем также учреждался совет. Надзор за деятельностью местной (губернской, областной и окружной) администрации губернатор осуществлял посредством обозрений всех местных управлений и ревизии их дел. От непосредственной власти губернатора зависело назначение и увольнение чиновников, утверждение членов дум, городового суда, ратуш, волостных голов, а также представление к наградам. Гражданскому губернатору был позволен пересмотр уголовных дел, и тем самым разрешено вмешательство администрации в судопроизводство.

Третьим уровнем управления являлось окружное. В первой четверти XIX в. уезды в Сибири были переименованы в округа. «Сибирское учреждение» выделяет три вида округов в зависимости от численности населения: многолюдные, средние и малолюдные. «Управление их, единообразное в главных началах, приспосабливается в подробностях к местным их различиям». Заключительная ступень структуры управления в Сибири – городское управление. По количеству населения «Сибирское учреждение» также разделяло города на три категории: многолюдные, средние и малолюдные. В связи с таким делением городское управление, «единообразное в главных началах», имело свои особенности для каждой из категорий городов.

Общие начала в управлении предусматривают подчинение Главных управлений Сибирских губерний Правительствующему сенату. Все управления, существующие в Сибири, как губернские, так и особенные подчинялись Главным управлениям, за исключением судебных инстанций, которые подчинялись последнему только в порядке судопроизводства, а в порядке «апелляции и ревизии» порядок оставался прежним. Все местные управления находились под надзором Главного управления, однако, по вопросам исправления ситуации, устранения и увольнения чиновников подчинялись соответствующим министерствам.

В чрезвычайных случаях генерал-губернатор действовал по своему усмотрению, уведомив министерство, в ведение которого находилось данное управление. Войска, находящиеся на территории Сибири, подчинялись генерал-губернатору в случаях особо оговоренных законом (в порядке надзора), но порядок их верховной власти подчинения оставался неприкосновенным.

Общему губернскому управление подчинялись непосредственно частные губернские управления: губернское правление, казенная палата и губернский суд, а вышестоящей инстанцией для него было Главное управление. Губернскому правлению, казенной палате и губернскому суду, как и областным управлениям, подчинялись все окружные управления. В многолюдных округах, где существовало общее окружное управление, ему подчинялось и городское управление. Порядок подчинения в гражданских и уголовных делах делился на два вида:1) в порядке судопроизводства, когда жалобы на судебную инстанцию рассматривались в вышестоящем административном органе, 2) в порядке апелляции и кассации, когда жалобы на решения суда рассматриваются в вышестоящей судебной инстанции, вплоть до Правительствующего Сената.

Важно обратить внимание на управление коренными народами Сибири, как тогда говорили, инородцами. Под именем инородных подразумевались «все племена обывателей не российского происхождения, в Сибири обитающие». Согласно «Сибирскому уложению» инородцы разделялись по образу жизни на три разряда: 1) «кои имеют постоянную оседлость, хлебопашество и живут деревнями» - оседлые; 2) «кои имеют оседлость хотя и постоянную, но по временам года переменную и не живут деревнями» - кочевые; 3) «кои, не имея никакой оседлости, переходят с одного места на другое по лесам и рекам, по звероловному и рыбному их промыслу, отдельными родами или семействами» - бродячие.

Управление оседлыми инородцами приравнивались к волостному. Регулирование властных отношений у бродячих определялось на основе семейных связей, а за кочевыми оставалось родовое управление. Управление кочевых инородцев рассматривалось двух видов: частное по родам и общее соединенное по улусам, наслегам, волостям и родам. Родовая управа возглавлялась начальником, состояла из определенного числа старшин, или поверенных, избираемых от родов. Как частные старшины, так и главные начальники избирались на общем родовом собрании и утверждались губернским правлением, причем в выборах допускался принцип наследования.

К компетенции управ инородцев относилось решение следующих вопросов: в полицейском отношении: обнародование и обеспечение исполнения предписаний высшего начальства; предупреждения болезней, падежа скота, предотвращения пожаров; сбор сведений о правонарушениях; по хозяйственным вопросам - раскладка ясака и повинностей, внесение их в казначейство, сбор недоимок, развитие хлебопашества, обеспечение работы хлебных магазинов и попечение о торговле хлебом и солью, представление требуемых отчетов; по судебным делам - исполнение определений по гражданским и уголовным делам; суд по маловажным делам и проведение некоторых взысканий.

Стремление правительства к унификации управления в Сибири на примере сходного устройства органов власти в волости и в инородной среде свидетельствует о серьезности регулирования отношений низших и вышестоящих управленческих структур, необходимости подчинения всех нормам права, а не личному началу.

Итак, «Учреждения для управления Сибирских губерний» предполагали создать такую систему административных установлений, которая покончила бы с личным началом в управлении. Как известно, Сперанский являлся сторонником ограниченной монархии, в которой видел оптимальный вариант устройства государственной власти в России. Но основным способом ограничения монархии Сперанский считал не конституцию, а разделение власти на законодательную, судебную и исполнительную. Между тем, как замечает С.М. Прутченко, рассматривая основные положения реформы сибирского управления, «Сибирское учреждение не внесло в жизнь никаких существенно новых устоев, способных дать силу строю управления, оставленному и по Учреждению 1822 г. исключительно на бюрократических основах, едва ли могущих действительно достигнуть намеченной цели. Думается, что это утверждение имеет под собой основания, но нуждается в уточнении. Ведь реформа проводилась в рамках взглядов Сперанского на соотношение центрального и местного управления, которые описаны ранее и опирались на идею создания унифицированной системы государственного управления для России.

Административная политика верховной власти в течение всего XIX в. направлялась, прежде всего, на ликвидацию особого статуса региона в системе имперского управления и даже самой дефиниции «Сибирь». Однако, несмотря на постепенную нивелировку особого положения Сибири в составе российского государства, нужно констатировать и при таком подходе (уравнение Сибири и центральных губерний) отсутствие у власти целенаправленной региональной политики. Даже в начале ХХ в. политика правительства в отношении Сибири основывалась на том взгляде, что Сибири принадлежит служебная, подчиненная роль по отношению к Европейской России. Поэтому все мероприятия государства в Сибири оценивались исключительно с точки зрения политических и экономических интересов Европейской России и носили разобщенный характер. При решении региональных управленческих задач власть Центра все более отходила от принципов, заложенных М.М. Сперанским. Процесс сосредоточения единоличной власти в руках сибирских генерал-губернаторов шел по нарастающей, способствуя в свою очередь централизации местного управления.