Факторы профессиональной карьеры российского чиновника: традиции и современность

ЧЕВТАЕВА Наталия Геннадьевна

Декан факультета подготовки государственных и муниципальных служащих Уральской академии государственной службы, доктор социологических наук, профессор

Недоверие общества к чиновникам родилось не сегодня, а традиционно сопровождает всю историю государства российского. «Чиновничество или бюрократия, — отмечал исследователь российской государственности Е. Карнович, — нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу» [Карнович 1911, с.4]. В докладной записке «О прошлом и настоя щем русской администрации», написанной Э. Берендcо в 1904 году министру внутренних дел В. К. Плеве, указывалось, что отечественную историю сопровождает одно огорчительное обстоятельство: какое-то незатухающее недовольство государственной властью, постоянные нарекания в адрес чиновничества в виду отсутствия честности и должной законности в ее деятельности [Берендс 1913, с. 7-8].

Людям, профессионально занимающимся управлением государством, подобного рода высказывания представляются несправедливыми. Взгляд на специфику профессиональной деятельности чиновника, что называется «изнутри», констатирует с внешними оценками деятельности государственного аппарата, с взглядом «извне».

От этого противоречия нельзя так просто отмахнуться. Общественные нарекания по отношению к чиновничеству заставляют нас пристальнее взглянуть на специфику повседневной профессиональной работы чиновника, на мотивы и стимулы его карьерного роста, понять, насколько условия функционирования государственного аппарата отвечают возложенным на него задачам.

Важнейшим показателем управляемости процессом реформирования системы государственного и муниципального управления является управление карьерой чиновника. Сложившиеся здесь традиции, ценностные ориентации могут вносить существенные коррективы в осуществление и реализацию нормативно прописанных правил и процедур.

Несмотря на традиционную непопулярность образа чиновника, чиновничья служба еще в дореволюционной России всегда оставалась привилегированным профессиональным занятием, поскольку давала обширные преимущества — стабильные оклады, премии и пенсии, чины и ордена, после достижения определенного ранга — дворянство.

Самый обширный низший слой в основном рекрутировался из мещанства и мелкой буржуазии. Карьера чиновника предполагала возможность вхождения в привилегированные группы и даже в правящий класс в виде почетного гражданства, личного и потомственного дворянства. «Огромное большинство ныне существующих дворян, писал Н. Рубакин в 1912 году, — бывшие чиновники или их потомки». Средняя прослойка чиновничества пополнялась в основном выходцами из интеллигенции, культурных слоев буржуазии и обедневшего поместного дворянства, которое перебиралось в города. Большинство из них получало образование в гимназиях и реже — в университетах (они, кстати, мучительно переживали третирование со стороны общества, к чему низы были в целом достаточно индифферентны) [Рубакин 1912, с. 59].

Бюрократия носила характер открытой системы при пополнении ее низшего и среднего слоя и почти кастово-замкнутой — у высшего слоя. Высший слой чиновничества — как правило, крупные землевладельцы, промышленники, родовитые дворяне (исключением являлись фавориты, которые в силу особого личного доверия государя или государыни могли быть выходцами и из низших слоев). Социологические исследования дореволюционного российского чиновничества зафиксировали существенные различия в мотивации высшего и низшего, среднего слоя чиновничества. Для высшего слоя чиновничества, в отличие от среднего и низшего, жалование — не единственный и даже далеко не главный источник доходов, и поэтому служба — средство для достижения совершенно иных целей, чем просто выживание, а именно — для приобщения к общественной власти в интересах крупного землевладения и торгово-промышленного капитала [Батырев 1906, с. 5-9].

Анкетные опросы дореволюционного чиновничества показали, что важным фактором карьерного роста российского чиновника оказывался протекционизм, лишающий дисциплинированных, но не имеющих протекции чиновников веры в будущее, надежды на более или менее обеспеченное положение. Получение выгодного места на государственной службе было связано не с личной инициативой, предприимчивостью, новаторством, а именно с протекцией, взяткой или долгой изматывающей службой. У чиновника без протекции была только одна дорога — «лямка, лямка без конца» и невольное отвращение к работе, не приносящей нравственного и материального удовлетворения. Таким образом, протежируемые чиновники часто просто имитировали служебную деятельность, а компетентные чиновники, проигрывающие в конкуренции из-за отсутствия патронажа, теряли к ней интерес. В итоге страдала служба, т.е. огромное, сложное дело государственного управления, от здорового состояния которого зависело благополучие всего населения и самого государства.

Важным фактором профессионализации российского государственного аппарата в XIX веке явилось формирование «административного права» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи»), принятого в 1857 году, были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии. Но были в этом «Уставе» и серьезные изъяны.

Наибольшее неудовлетворение, как показали результаты опросов, вызывал пресловутый «третий пункт», или официально — статья 788 «Устава...», которая гласила: «Чиновников, кои по убеждению начальства неспособны к исполнению возложенных на них должностей... представляется уволить по своему усмотрению...». Начальство могло не объяснять причину увольнения, пострадавший получал «волчий билет» и лишался права на пенсию [Алексеев 1911, с.136-137]. Следующая, 789 статья устава уточняла, что уволенные чиновники не имеют права жаловаться, обращаться ни в суд, ни в Сенат, ни тем более в канцелярию Его Императорского Величества, где их жалобы просто не будут «приниматься к рассмотрению».

«Третий пункт» заставлял чиновников видеть в лице собственного начальства власть, стоящую как бы выше закона, и принуждал к боязливому повиновению всем, даже иногда незаконным предписаниям его. И назначение на должность, и увольнение целиком зависело от воли начальников. Чиновник в самой иерархии оставался беззащитным, один на один с непосредственным начальником, вооруженным «третьим пунктом».

Многократно различные правительственные комиссии, а позднее думские фракции предпринимали попытки отменить «третий пункт», как противоречащий современному правосознанию, но безрезультатно. «Узаконенный произвол», легший в основу служебного права чиновничества, упорно сохранялся до Февральской революции.

Насколько рудименты патримониализма (зависимости от воли начальника, а не от результатов деятельности) изжиты в современном управлении карьерой чиновника? Практика необоснованных увольнений чиновников в связи с приходом нового руководителя (главы муниципального образования, губернатора и т.д.), увы, не редкость. На свою «незащищенность от произвола начальника» в нашем исследовании государственных и муниципальных служащих УрФО указали 15,2 % респондентов.

Что же способствует карьерному росту государственных и муниципальных служащих? Среди факторов карьерного роста лидирующие позиции в ответах респондентов занимают:

• наличие профессионального опыта, стажа работы в данной организации (53,2 %),
• хорошие отношения с руководством, его поддержка. (49,9 %).

Следующим по значимости идет фактор профессионализма:

• «стремления повышать свой профессионализм» (41,1 %),
• умение подать себя как хорошего работника (35 %).

Заметим, что факторы профессионализма и лояльности к руководству идут «рука об руку», как взаимодополняющие в карьерном продвижении. Не менее значимо по оценкам респондентов и умение творчески работать в команде (27,6 %). Обращает внимание, что от умения чиновника «своевременно реагировать на запросы населения» его карьера мало зависит. Только 9,3 % респондентов назвали этот фактор в числе значимых для карьерного продвижения.

С целью определения основных параметров привлекательности профессиональной деятельности в органах власти респондентам (государственным и муниципальным служащим Уральского федерального округа) был предложен вопрос: «Что Вы цените в своей работе?» (можно было выбрать несколько вариантов ответов). Фактор стабильности заработка и социальной защищенности оказывается доминирующей в шкале интересов чиновничества — почти 70 % респондентов отдали ему предпочтение. Следующим с большим отрывом идет группа факторов, степень значимости которых для респондентов примерно равна (около 30 % каждого фактора): возможность продвижения по службе, комфортные условия труда, социальная значимость, престижность работы, «возможность общения с людьми своего круга».

Любопытную картину мы обнаружили, проведя корреляцию ответов на данный вопрос, в зависимости от возраста респондентов. Стремление приобрести социальный капитал, установить полезные социальные связи, способствующие карьерному росту, активно выражено в возрастной категории «до 30 лет», тогда как более зрелая возрастная категория чиновников (40—49 лет), накопившая социальный капитал, может инвестировать его в значимый управленческий ресурс, отмечая факторы приближенности к власти и престижность работы в числе приоритетных (таблица 1).




Какая же группа интересов заставляет чиновников проявлять верность, лояльность системе государственного, муниципального управления, «сцепляет» их в единую социально-профессиональную группу?

Результаты ответов респондентов на вопрос «Насколько Ваше общественное положение помогает Вам решать жизненные проблемы» позволяют сделать вывод, что сама по себе принадлежность к социально-профессиональной группе чиновничества, по оценкам большинства (76 %) респондентов, помогает им решать различные жизненные проблемы.

Другим фактором, свидетельствующим о положительном отношении чиновничества к участию в конкретной совместной деятельности, можно считать степень их правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер. Данные, представленные на рисунке 1, свидетельствуют о том, что подавляющая часть чиновничества (в той или иной степени) высоко оценивают степень своей правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер. Только пятая часть чиновничества не осознают такого преимущества.



С целью определить, какая страта чиновничества в меньшей степени ощущает преимущества своей социально-правовой защищенности, мы посмотрели различные варианты корреляционной зависимости. Значимым фактором оказался уровень должностной иерархии.

Можно было бы предположить, что существует четкая зависимость между должностным статусом и осознанием меры правовой защищенности. Однако данные исследования выявили несколько иную картину. Несмотря на общее признание преимуществ правовой защищенности своей профессиональной принадлежности, по сравнению с работниками других сфер, большую тревогу высказали два полюса управленческой иерархии: самые верхние и нижние. Среди ответов, оценивающих степень своей правовой защищенности «намного хуже», чем работников других сфер, преобладают категории чиновников высших и младших должностей (доля недовольных среди высших чиновников составила в своей категории 9,5 % , против 1,5 %—3,5 %, 2,6 % в иерархии старших, ведущих и главных должностей). Видимо, степень зависимости этих этажей управленческой иерархии от внеправовых механизмов воздействия оказалась наибольшей.

Важным фактором профессиональной деятельности, карьеры чиновника является строгое соблюдение правил и норм, требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Всегда ли это становится основой повседневной практики? Рассмотрим лишь один аспект.

Сегодня в правилах, регламентирующих деятельность государственных служащих, появилось понятие «конфликт интересов» и модель поведения государственного служащего, четко предписывающая ему способ разрешения этой ситуации конфликта интересов. В частности, в Указе Президента РФ от 12 августа 2002 года № 885 «Общие принципы служебного поведения государственных служащих» сказано: «При угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов».

Желая понять, насколько данная формализованная норма стала основой повседневного служебного поведения чиновников, мы задали респондентам вопрос: «Считаете ли Вы нужным сообщать своему начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги?».

Результаты ответов респондентов (рис.2) оказались в духе традиций российской ментальности. Подавляющее большинство чиновников (65,3 %) доложили бы начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги «только в исключительных случаях», категоричное «нет, ни в коем случае» выбрали пятая часть респондентов (19,7 %), в сумме эти категории респондентов составили 85 % чиновников.





Готовность же «обязательно сообщить о проступках своих коллег руководству» высказали только 2,1 %, более мягкий вариант «скорее всего да» выбрали еще 6,1 %. Так что чиновников, готовых строго реализовать предписанную им правилами модель поведения оказалось в сумме 8,2 %. Выявилась и категория «манипуляторов», которые бы приняли решения об информировании руководства о проступках своего коллеги «В зависимости от отношений» с ним — таких оказалось 6,8 %.

Можно констатировать, что профессиональное сообщество чиновников предпочтение отдает сложившимся горизонтальным социальным связям, проявляя сильнейшую корпоративность на внутриорганизационном уровне.

Приведенный нами анализ традиций, умонастроений и предпочтений российского чиновничества лишний раз доказывает, что пока остаются непроясненными механизмы внутри «цеха» чиновников, внедрение инноваций в системе государственномуниципального управления будут приводить к самым непредсказуемым последствиям. Жизненная и социально-профессиональная позиция чиновничества оказывается тем серьезным ресурсом, без учета которого сложно рассчитывать на эффективность функционирования административного аппарата, на оптимизацию его деятельности в соответствии с ожиданиями и предпочтениями современного российского общества.

версия для печати