Нравственная составляющая управленческой культуры

СОКОЛОВ Владимир Михайлович

Доктор философских наук, профессор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, заслуженный деятель науки РФ

— Владимир Михайлович, люди часто говорят: мораль и политика, мораль и государственное управление — понятия взаимоисключающие. Вы, известный специалист в области административной этики, нравственных основ гражданской службы, я полагаю, эту точку зрения не разделяете?

Конечно, не разделяю. Нравственные характеристики государственного или муниципального служащего напрямую влияют на качество его работы. Если он проповедует ценности личного обогащения, если его интересует исключительно удовлетворение личных запросов и потребностей, то каким бы специалистом в той или иной области управления он не был, какие бы регалии не имел, какие бы высокие должности не занимал — этот человек не профессионал! Государственная и муниципальная служба — это публичная деятельность, это работа с людьми, а не с машинами, и потому нравственное содержание здесь обязательное условие. Тем более, что народ, как свидетельствуют проводимые не только в России, но и в других странах мира социологические опросы, все чаще склонен оценивать власть не только по фактическим результатам ее работы, но и в соответствии с ее моральными характеристиками.

Мною выведена своего рода эмпирическая формула соотношения нравственной оценки властей и стабильности общества. В стабильном, нормально функционирующем обществе 4—6 % людей оценивают моральные качества власти сугубо отрицательно, чтобы власть ни делала. Общество стабильно. Если же таких людей становится около 10 %, то в обществе растет социальная напряженность. При 15—20 % в обществе складывается предкризисное состояние. Наконец, при 20 % и более — развивается полномасштабный социальный кризис.
— Извините, но мне кажется, что в России процент людей, низко оценивающих нравственный уровень власти, всегда выше 20 %. Работает ли эта формула на российской почве?

Да, это любопытный вопрос. Формула выведена для стран, где культура взаимоотношения власти и общества складывалась веками, где развито гражданское общество, и где социальный протест выливается, как правило, в легальные, конституционные формы его проявления — мирные демонстрации, пикеты, забастовки, митинги. В России мы должны делать поправку на специфику нашей ментальности. У нас народ не приучен выражать недовольство властью в конституционных формах. Он терпит, терпит, а потом взрывается, хватает дубину и начинает крушить все вокруг. Пушкин давал точную характеристику пугачевскому восстанию, назвав его «русским бунтом — бессмысленным и беспощадным». С тех пор мало что изменилось. Да, советская власть много дала народу, но и многое отняла у него, прежде всего, социальную активность, возможность и желание влиять на органы государственного и местного управления, используя демократические институты и процедуры. Формула, выведенная для стабильных, высокоразвитых обществ, «работает» и у нас, в России, но с весьма серьезными коррекциями. Во-первых, для любой общественной нестабильности требуется значительно большее, чем в Европе, количество людей, недовольных своей властью. Во-вторых, это недовольство чаще всего выливается не в активные противовластные действия, а порождает такую весьма опасную тенденцию, как отторжение власти в сознании людей. Ей перестают верить в любых ситуациях!

Приведу пример. Самым тяжелым в экономическом отношении годом постсоветской России был 1992 год. Результаты поквартального мониторинга в тот год показывали, что людей, определяющих свое положение как «живу практически в нищете», в феврале было приблизительно 30 %, в мае — 40 %, в сентябре около 60 %, а в ноябре — около 70 %. Но никаких серьезных социальных волнений в стране в тот год не было. Почему? А потому, что люди доверяли власти. У народа было ощущение, что власть искренне стремится выправить положение в стране.

Постепенно экономика страны адаптировалась к рынку, материальные условия жизни людей становились лучше, но зато нравственная оценка власти неуклонно падала. Народ убедился, что чиновники стали жить в десятки раз лучше, чем при советской власти, что лозунги борьбы с привилегиями так и остались лозунгами. И началось отторжение от власти. В 1993 году оно вылилось, как вы помните, в очень печальные события.

Пик падения нравственно авторитета власти пришелся на 1996 год, когда по данным социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы, от 62 до 72 % респондентов в разных регионах негативно оценивали власть в целом и ее отдельных представителей. Тогда социального взрыва не произошло (и, слава богу!), но росло ощущение, что страна катится в пропасть. Взрыв, я считаю, был бы неминуем, не случись резких перемен во власти. С приходом Владимира Путина уровень доверия к первому лицу государства и нравственной оценки власти в целом начал неуклонно расти. Однако, при всем том, число людей в России, которые не доверяют власти и дают ей крайне низкую нравственную оценку, относительно других стран, очень велико. А в условиях экономического кризиса доля таких людей неизбежно будет возрастать.

— Но ведь, согласитесь, что рост социального недовольства властью в условиях экономического кризиса будет идти независимо от «нравственного лица» власти. Разве не так?

В том то и дело, что не так! В своих работах я доказываю с цифрами и фактами в руках, что рост социального протеста не связан напрямую с колебаниями в уровне жизни людей. Россия пережила не только 1992 год, были времена и похуже, а социальных взрывов не происходило потому, что народ доверял власти и давал ей высокую нравственную оценку. И, наоборот, если доверия к власти нет, а нравственная оценка ее деятельности стремительно катится вниз, то даже при относительно благополучном экономическом состоянии общества мы вплотную приближаемся к социальному взрыву. Нельзя все сводить к экономическим трудностям! Потеря нравственного авторитета власти может оказаться роковой, привести к более катастрофическим последствиям, чем колебания мировых цен на нефть и обусловленные ими трудности с наполнением федерального и регионального бюджетов. Беда в том, что у нас в России этого еще далеко не все понимают!

Мне запомнился один семинар, посвященный теме коррупции. Докладчики с возмущением говорили о том, какой материальный ущерб экономике страны причиняет коррупция; приводили многочисленные факты строительства дорогих коттеджей государственными и муниципальными служащими. Я же выступил и сказал, что материальный ущерб от строительства подобных дворцов ерунда, по сравнению с тем гигантским моральным ущербом, который он наносит власти. Видя роскошный особняк мэра города или директора департамента, или начальника местного УВД, чьи зарплаты не позволяют иметь такую роскошь, люди утрачивают всякое доверие к власти. Начинается процесс отторжения народом государственных институтов и их представителей, возрастает убежденность людей в безнравственности правящей элиты, что приводит к росту социальной напряженности, независимо от экономических трудностей. Последние могут служить лишь «детонатором» взрыва, но не его причиной. А причина — и это подтверждают социологические исследования, проведенные во многих странах мира, — в чувстве социальной несправедливости. Именно это чувство толкает людей к волнениям. Оно может возникать спонтанно — потому, например, что человека заставили стоять в пробке и ждать, пока не проедет правительственный кортеж с «мигалками», — а может складываться под влиянием долговременных социальных тенденций. Если мы сравним уровень материального благосостояния 10 % наиболее обеспеченных слоев населения России с 10 % наименее обеспеченными, то увидим, что только по официальным данным разрыв между ними в 15—20 раз! А по неофициальным данным — в 30—40 раз! Народ воспринимает это как вопиющую несправедливость, хотя уровень жизни тех же 10 % наименее обеспеченных в последние годы неуклонно рос и только недавно сменился падением.
— Каков же Ваш рецепт? Как повысить моральную оценку власти народом?

Прежде всего, требуется нравственно мотивированная воля государства, направленная на решение социальных проблем. Вот мы постоянно говорим о скандинавском социализме, как частном случае эффективного социального государства. Но скандинавский социализм — это 90 % налога на сверхдоходы, а мы, хоть и провозгласили «социальное государство», десять лет не можем установить налог на роскошные особняки, яхты и т.д. Понятно, почему богатые люди выступают противниками этой идеи, почему они тормозят принятие соответствующего закона. Понятно и то, что лишь нравственно мотивированная воля государства в состоянии преодолеть их сопротивление и решить этот вопрос.

Государство, я считаю, в силах резко сократить коррупцию, будь на то его нравственно-волевая интенция. У нас перед глазами пример Италии, которая долгие годы считалась наиболее коррумпированной страной мира. Но лет десять назад итальянское государство объявило войну мафии. В одночасье были арестованы тысячи коррумпированных чиновников по всей стране и ни купленная пресса, ни купленные адвокаты не могли вывести их из-под удара. В стране был создан комиссариат по проблемам государственной службы, прежде всего проблемам нравственным, коррупционным, с гигантскими полномочиями, напрямую подчиненный премьер-министру. И что же? Италия с первых мест по уровню коррупции переместилась в число наименее коррумпированных стран мира. Нужна воля власти!..

Вторым необходимым условием укрепления нравственного авторитета власти в глазах народа является развитие институтов гражданского общества. Я не устаю повторять, что государство на всех уровнях, и особенно в регионах, должно содействовать укреплению институтов гражданского общества. Не бояться их, не бороться с ними, а, наоборот, поощрять! Дайте возможность оппозиции, этим единицам или десяткам людей, выступить в СМИ, провести «марши несогласных». Государство от этого не развалится, а, наоборот, окрепнет!

В журнале «Государственная служба» я писал как-то, что во Франции триста общественных организаций защищают права человека от произвола чиновников на национальном уровне, тогда как в России нет ни одной! Но ведь они же там не сами собой выросли до национального уровня! Французское государство содействовало их развитию низкими ставками аренды, отказом от налогообложения и пр. Конечно, власть не в восторге от деятельности этих общественных организаций. Но она понимает необходимость и важность их работы для стабилизации политической системы и всего французского общества в целом.

Нравственно мотивированная воля государства и наличие институтов гражданского общества — это еще не все. Власть в России должна постоянно следить за тем, какую нравственную оценку ее деятельности дает народ. А для этого ей необходимо взглянуть на саму себя с нравственной точки зрения, приучиться давать себе нравственную оценку. В США более тридцати лет назад был принят закон об этике государственного служащего, который регулирует многие коллизии этического свойства. Например, имеет ли право государственный служащий принимать подарки? Имеет ли он право критиковать государственную политику? Обязан ли государственный чиновник отвечать на публично высказанные обвинения в нечестности? Какими видами гонорарной деятельности он может заниматься и каков допустимый предел его доходов от гонорарной деятельности?

У нас в России такого закона нет, и до 2004 года эти вопросы вообще законодательно не регулировались. Только в 2004 году в «Закон о государственной гражданской службе Российской Федерации» включили несколько статей, где прописан ряд нравственных норм поведения государственных служащих. Но их явно недостаточно!

— Сейчас много говорят об этических кодексах поведения государственных служащих. Что это такое?

Уложить в закон этические нормы поведения очень сложно. Тем более, что жизнь опережает в своем развитии правотворчество. Поэтому в Европе и США, в дополнение к законам, регулирующим этическое поведение государственных служащих, принимают общественные этические кодексы. Хотя они утверждаются высшими представительными органами государства, кодексы не имеют нормативного характера в том смысле, что соблюдение государственным служащим их положений не является обязательным. Но, в то же время, они выполняют ряд важных общественных функций. Во-первых, они задают критерии оценки профессионализма государственного служащего в глазах его руководства. Чиновника, регулярно нарушающего этические нормы поведения, прописанные в кодексе, нельзя на этом основании уволить. Но ему можно не присвоить следующий чин, затормозить его карьерный рост.

Во-вторых, этический кодекс поведения государственных служащих является эффективным инструментом общественного контроля. Государственная власть в европейских странах воспитывает уважение к этическим кодексам. В Испании, к примеру, поступая на государственную службу, чиновник приносит клятву на кодексе, в Великобритании — подписывает документ о том, что с ним ознакомлен. Кроме того британских чиновников обязывают постоянно иметь при себе кодекс в нагрудном кармане.

— А как обстоят дела в России?

В 1996 году я с моими коллегами разработал и опубликовал проект этического кодекса государственного служащего РФ. Позднее в Страсбурге мне довелось участвовать в разработке модельного этического кодекса государственного служащего Евросоюза. Учтя мировой опыт, мы внесли изменения в свой проект, и в 2004 году опубликовали его во втором номере журнала «Государственная служба». Три раза его пытались внести в Государственную думу отдельные депутаты и депутатские группы. Но все тормозилось еще до стадии рассмотрения в профильном комитете. С приходом Дмитрия Медведева на пост Президента Российской Федерации интерес к нашему проекту проявила фракция «Единая Россия». Весной 2009 года были проведены слушания с участием четырех парламентских комитетов, и, мне показалось, что на этот раз дело сдвинулось с мертвой точки. Но затем опять наступила непонятная пауза…

— Чем Вы это объясняете?

Растущим сопротивлением государственной бюрократии, которая не желает ограничивать сама себя. Если почитаете наш проект, вы поймете, что он доставит немало неудобств чиновникам. К примеру, в проекте записано, что государственный служащий обязан дать ответ на публично выдвинутые против него обвинения (прежде всего, конечно, через суд). Мы привыкли видеть сегодня, как чиновники отмахиваются от публичных обвинений в коррупции, в нечестности. С принятием кодекса отмахнуться им будет значительно сложнее!
— Тем не менее, в некоторых регионах уже начали принимать этические кодексы поведения государственных служащих. Как Вы оцениваете это явление?

Безусловно, я его оцениваю положительно. Помню, у нас была группа представителей из Республики Саха-Якутия. Они увлеклись нашими идеями, и вот недавно мне прислали экземпляр этического кодекса государственного служащего, принятый депутатами республиканского парламента и подписанный Президентом Республики Саха-Якутия.

Сейчас начали разрабатывать корпоративные и профессиональные этические кодексы. Например, я помогал разрабатывать этический кодекс банкира, этический кодекс Счетной палаты и т.д. Все это окажет позитивное влияние на развитие управленческой культуры в России. Думаю, мы придем к тому, что будут, наконец, приняты и закон об этике поведения государственного служащего Российской Федерации, и общенациональный этический кодекс.

Нравственные характеристики государственного или муниципального служащего напрямую влияют на качество его работы. Народ, как свидетельствуют проводимые не только в России, но и в других странах мира социологические опросы, все чаще склонен оценивать власть не только по фактическим результатам ее работы, но и в соответствии с ее моральными характеристиками. Рост социального протеста не связан напрямую с колебаниями в уровне жизни людей. Потеря нравственного авторитета власти может оказаться более роковой, привести к более катастрофическим последствиям, чем колебания мировых цен на нефть и обусловленные ими трудности с наполнением федерального и регионального бюджетов.

версия для печати