«Тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику»…»

КОДАН Сергей Владимирович

Профессор кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ

«Взятками именуются всякого рода подарки, делаемые чиновникам для ослабления силы закона».


Проблема противодействия коррупции в деятельности любого государства не нова. Везде, где появляется властный ресурс чиновника, персонализирующего государственную власть в своей профессиональной деятельности, появляется соблазн для бюрократии нажиться на своих полномочиях. Коррупция и законодательное регулирование противодействия коррупции шли рядом, и обращение к истокам правового регулирования в данной сфере весьма интересно, да и поучительно.

Уходя корнями в глубокую древность, коррупция упоминается в исторических памятниках во всех центрах древневосточных цивилизаций — Египте, Месопотамии, Иудее, Индии и Китае. В XXII в. до н.э. в Египте в «Поучении Гераклеопольского царя своему сыну Мерикару» указывается — «Возвышай своих вельмож, чтобы они поступали по твоим законам», а также проводится мысль о необходимости достойного вознаграждения за труд по управлению государством — «непристрастен тот, кто богат в своем доме, он владыка вещей и не нуждается». Меры, направленные на пресечение злоупотреблений чиновников и судей упоминали манускрипты древнего Вавилона XIV в. до н.э.

Общественная мысль в обращении к проблемам государственного управления вопросами злоупотребления властью в корыстных целях неоднократно подчеркивает, что это зло является причиной падения ее авторитета и утраты управляемости социальными процессами в стране. Так, например, основные положения политико-экономического трактата древней Индии «Артхашастра или Наука политики» (руководство к управлению государством) обращали внимание на главные качества чиновника — «честность и пригодность к делу», но давали «дельный совет» правителю отбирать министрами только тех, у кого с ним «общие добродетели и пороки. Они ведь не предадут его из боязни, что он знает их слабые стороны». В нем подчеркивалась важнейшая задача правителя — борьба с казнокрадством — и перечислялось 40 способов незаконного присвоения казенного имущества. Говорилось и о многочисленных каверзных уловках чиновников и констатировалось, что «так же, как нельзя распознать, пьют ли воду плавающие в ней рыбы, нельзя определить, присваивают ли имущество чиновники, приставленные к делам». Поэтому основным средством борьбы с казнокрадством становится слежка и доносы тайных осведомителей, а доносчик должен получать долю конфискованного имущества у лица, осужденного за должностное преступление. Не менее важным, как подчеркивали древние философы, являлся и пример самих правителей и высших сановников. Обращаясь к ним, китайский философ Конфуций (551—479 до н.э.) подчеркивал: «Если Вы подаете пример правильного поведения, кто осмелится продолжать вести себя неправильно?», а великий китайский реформатор Ванг Анши (1021—1086) видел два источника коррупции — «плохие законы и плохие люди».

Свой вклад в обличение коррупционных проявлений внесли и религиозные учения. Привлечение внимания к взяткам, неправосудию, алчности и корысти власть предержащих имело важное значение в формировании нравственных оценок среди верующих различных исповеданий. В Ветхом завете среди социальных грехов выделялось неправосудие и взятки — «Я знаю как многочисленны ваши преступления и как тяжки ваши грехи: вы притесняете правого, берете взятки, а нищего, ищущего правосудие, гоните от ворот» (Ам., 5:12). В нем же указывалось, что Моисей должен был объявить своему народу среди полученных на горе Синай непосредственно от Господа законов следующее предписание в отношении взяток: «даров не принимай; ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых» (Исход 23-8). Тот же пророк Моисей выражает отношение Христианства к взятке — «Проклят, кто берет подкуп» (Втор. 27:25). Пророк Михей, характеризуя коррупцию сановников и судей, говорит: «Руки их обращены к тому, чтобы уметь делать зло; начальник требует подарков, и судья судит за взятки, а вельможи высказывают злые хотения души своей и извращают дело» (Мих. 7:3). Нацеливая на честное поведение, ветхозаветный Пророк Исайя обещает, что «тот, кто удерживает руки свои от взяток, будет обитать на высотах» (Ис. 33: 15—16) и наоборот, как говорится в книге пророка Иоиля, для лиц, не следующих требованию беспорочного поведения, последует наказание — «Обращу мзду вашу на голову вашу» (Иоил. 3:7). Библия упоминает для обозначения неправедного поведения слова «взятка», «подкуп», «мзда», которые использовались и в законодательстве уже для обозначения противоправных деяний. Мусульманские священные тексты осуждают различные проявления коррупции. Один из хадисов Пророка Мухаммеда подчеркивает — «Аллах проклял взяточника, взяткодателя и их посредника», а в одной из проповедей предостерегает находящихся у власти от использования ее в корыстных целях — «если тот, кого мы назначили на работу, скрыл от нас нитку или даже что-либо меньше этого, то он предстанет с этой кражей в Судный день». Коран обращается и к верующим — «не подк упайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей» (Коран 2:188).

Исторические истоки правового противодействия коррупционным проявлениям были известны в наиболее старейших из известных человечеству сводах законов — Кодексе Хаммурапи (Вавилон, 2200 г. до н.э.) и Эдикте Нармаба (Египет, 1200 г. до н.э.). Pаконы вавилонского царя Хаммурапи содержали норму, позволяющую судить о попытках пресечения подкупа — «Если судья разобрал дело, вынес решение и изготовил документ с печатью, а затем решение свое изменил, то этого судью следует изобличить в изменении решения, которое он постановил, и исковую сумму, имевшуюся в этом деле, он должен уплатить в двенадцатикратном размере; кроме того, в собрании его должны согнать с его судейского кресла, и он не должен возвращаться и заседать вместе с судьями в суде» (§ 5). В римском праве возникает термин «corrumpere» (портить, разрушать, повреждать), который в римской юриспруденции имел обозначение фальсификации, подкупа. Постепенно содержание данного термина стало обозначать порчу, разрушение, нарушение нормального хода управления делами и правосудия в обществе. Pаконы двенадцати Таблиц (451—450 до н. э.) указывают на то, что за коррупционное деяние должно преследовать строгое наказание — «суровое постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении и были уличены в том, что приняли денежную мзду по делу» (Табл. IX, 3).

В России преследование за коррупционные деяния уходило к формированию древнерусского права, котором появляется слово «посул», а позднее «тайный посул» — взятка. В двинской уставной грамоте Великого князя Василия Димитриевича 1397 г. впервые указывается — «А самосуда четыре рубли; а самосуд то: кто, изымав татя с поличным, да отпустит, а собе посул возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет», а также запрещала принимать что-либо от преступников — «посула в железех не просити», т.е появляется в качестве противоправного деяния «посул» — нарушение закона за вознаграждение. Псковская судная грамота (1397—1467 г.г.) в ст. 4 запрещала прием незаконных вознаграждений — «тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику».

По мере развития системы государственного управления и законодательства в России вопросы, связанные с коррупционными деяниями, получили дальнейшее развитие. При Иване III, в Судебнике 1497 г., впервые вводятся законодательные меры по ограничению коррупционных действий и начинает достаточно подробно обозначаться проблема продажности служащих. В ст. 1 сразу обозначается запрет посула в суде, а также использовать правосудие как орудие мести или решать дела в интересах отдельных лиц — «а судом не мстити ни дружите никому». Судебник вводится термин «взятка» и в ст. 67 объявляет: «да велеть объявить по территории в Москве и во всех городах Московской земли, и Новгородской земли, и по всем волостям приказать, чтобы истец и ответчик судьям и приставам взятки не обещали в суде…». Судебник 1550 г. детализирует коррупционные деяния и определяет правонарушения, способствующие им. Так, за вынос документов из приказа следовало увольнение с должности с запретом поступления на службу в будущем, устанавливалась обязанность при нарушении порядка делопроизводства возмещение нанесенного ущерба и др.

Коррупции способствовало отсутствие денежного содержания служащих государству за счет жалования. До XVIII века местные государственные чиновники жили благодаря «кормлениям» — содержанию администрации за счет посадского и уездного населения, т.е. практически подношением от тех, чьими делами они занимались, и которые не были противозаконными. «Кормление от дел» фиксировалось как в деньгах, так и натуральными подношениями мясом, рыбой, пирогами, свечами и др., которые «вносились» воеводе, подьячим и прочим «государевым слугам». Да и в центральных приказах в Москве, где большая часть служащих получала небольшое жалование, подношения были легальным источником чиновных доходов. При этом даже были определены виды законного вознаграждения, которые включали «почести» («почестье» — добровольное приношение, известное еще в Киевской Руси) — предварительные подарки «решавшему дело» и «поминки» — подарки по результатам рассмотрения дела.

Но все эти меры, как и введение Иваном Грозным смертной казни в качестве наказания за чрезмерность во взятках, большого эффекта не дали. В царствование Алексея Михайловича в 1648 г. произошло московское восстанию, одним из поводов к которому было лихоимство судей, и когда царь в специальном обращении к народу обещал следить, чтобы судьи чинили расправу без посулов, а на растерзание толпе были отданы коррумпированные служащие — глава земского приказа Плещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов.

Изданное в 1649 г. Соборное Уложение более детально регламентирует вопросы коррупционных проявлений. В нем предписывалось «чинити жестокое наказание … буде бояре и воеводы … учнут … и посулы и поминки имати». Также устанавливалась и защита от ложных доносов во взяточничестве и уголовная ответственность за оговор чиновников. Особое внимание в Соборном уложении уделялось предупреждению и искоренению взяточничества в судах. Определенные меры определялись для предупреждения заинтересованности служащего или судьи и обеспечения объективности рассмотрения дел. Так, стороны в судебном процессе имели право требовать отвода судьи в процессе, если присутствовала дружба, вражда и родственные связи с одной из сторон. Так, например, за посулы в 1654 г. по приговору Алексея Михайловича были биты кнутом князь Алексей Кропоткин (потребовал с купцов 150 рублей) и дьяк Иван Семенов (стребовал 30 рублей и бочку вина). В апреле 1854 в указе по поводу этих «скверных прибытков» царь предписал требование «житии в правде и в целомудрии бескорыстно и беспосульно», а указанных чиновников «бить кнутом, … чтоб на то смотря, впредь иным таким вором и бесстрашником не повадно было воровать и посулы имать».

Новый этап попыток противодействия коррупционным деяниям был связан с правлением Петра I , ука  которого 24 декабря 1714 г. «О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное» констатировал, что «многие лихоимства умножились … подряды вымышлены и прочие тому подобные дела … наружу вышли». Царь предписал «впредь плутам (которые стремятся лишь к тому, чтобы подложить мину под всякое доброе дело и удовлетворять свою несытость) невозможно было никакого оправдания сыскать, того ради запрещается всем чинам, которые у дел приставлены великих и малых, духовных, военных, гражданских, политических купецких, художественных и прочих... требовать никаких посулов казенных и с народа собираемых денег брать, торгом, подрядом и прочими вымыслы, какого б звания оные и манера не были, ни своим не посторонним лицам, кроме жалования...

А кто рискнет это учинить, тот весьма жестоко на теле наказан, всего имущества лишен... и из числа добрых людей извержен или и смертью казнен будет... И дабы неведением никто не отговаривался, велеть всем стоящим у дел расписаться под этим указом...А везде прибить печатные листы». С 1715 г. чиновникам было установлено фиксированное жалование, а получение в любой форме взятки стало рассматриваться как преступление.

Но и царю-реформатору не удалось многое сделать по борьбе с лихоимством, несмотря на введение института фискалов, а затем прокуратуры, и даже казнь сибирского губернатора кн. М.П. Гагарина. Коррупция процветала и в последующие правления. И последующие царствующие особы уделяли немало внимания коррупции, требовали наполнить государственный аппарат «людьми честными и добропорядочными».

Свод законов уголовных 1832—1842 гг. привел антикоррупционное законодательство в порядок. С проведением систематизации законодательства в 1830-е гг. были выделены и упорядочены составы противоправных деяний коррупционного характера злоупотребление властью, нанесение ущерба казенному имуществу через незаконное пользование, «противозаконные поступки при заключении подрядов и приеме вещей, поставляемых в казну», лихоимство.

В Своде законов уголовных имелся специальный раздел об ответственности должностных лиц — «О превышении власти и бездействии ее». И хотя преследование за превышение власти уголовное законодательство устанавливало и ранее, но само это понятие в Своде законов уголовных было сформулировано впервые и считало таковым деяния, при которых чиновник выходил за пределы должностных полномочий и действовал в корыстных интересах. Такие лица подвергались наказанию «по важности дел» в дисциплинарном порядке — «одним только взысканиям … без производства уголовного суда: замечаниям, выговорам, устранению на время от должности» или «наказаниям уголовным: лишению чинов, лишению некоторых или всех прав состояния, отдаче в военную службу и ссылке на поселение или каторжную работу». При этом ссылка на каторгу и поселение с лишением прав состояния влекло лишение сословного статуса, что по правовым последствиям равносильно физической смерти (ст. 256—257). Свод законов уголовных выделял три вида преступлений, относимых к лихоимству. Во-первых, среди них выделялись коррупционные деяния под видом взыскания налогов в пользу государства — «незаконные поборы под видом государственных податей».

Во-вторых,«вымогательство вещами, деньгами или припасами», которым «признается всякая выгода, вынужденная по делам службы страхом притеснения в деле». И в-третьих, взятки, «которыми именуются всякого рода подарки, делаемые чиновникам для ослабления силы закона» (ст. 308, 310—311). Переиздания свода 1842 г. сохранило составы этих деяний.

Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., которое в редакции 1866 и 1885 г. действовало до 1917 г., содержало достаточно большой блок законоположений, направленных на противодействие коррупционным правонарушениям и наказаниям за их совершение. Эти положения определял пятый раздел уложения — «О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной», в котором в качестве субъекта этих правонарушений определялся «чиновник», а также «лицо, состоящее на службе государственной или общественной» (ст. 367, 368, 375, 401) и уже выходило на понятие должностного лица, хотя само это понятие не давалось.

Особо учитывалась в различного рода служебных преступлениях «корыстная цель», что существенно сказывалось на тяжести наказания. Неисполнение именных повелений и высочайших указов императора с корыстными целями квалифицировалось как преступление против порядка управления и наказывалось лишением всех прав состояния и ссылкой в каторжные работы в крепостях от 10 до 12 лет. для сравнения укажем — то же деяние «по легкомыслию и небрежности» влекло увольнение со службы (ст. 358). Неисполнение указов и предписаний Правительствующего сената и государственных учреждений — тюремное заключение до 3 лет и ссылка на жительство в Сибирь с и потерею всех особенных прав и преимуществ (чинов, наград и т.п.), а в особо важных случаях — лишение всех прав состояния и ссылка в Сибирь на поселение (ст. 359—361). Тем же наказаниям подвергались чиновники, которые с корыстным намерением «не объявят надлежащим порядком поступивших к ним или рассылаемых для обнародования указов и постановлений», или же не исполнят «вошедших в законную силу судебных решений» (ст. 362—364).

С целью обеспечения предупреждения коррупции к дисциплинарной ответственности привлекались чиновники, которые не предоставляли вовремя справок, ответов и объяснений по находящимся в производстве делам, а «случаях особой важности или неоднократности упущений» следовало увольнение со службы. При этом устанавливалась ответственность руководства государственных служащих, их начальников за слабый контроль за подчиненными (ст. 365—366).

Уложение рассматривает превышения власти как необоснованное расширение прав должностном лицу, принадлежащих ему по закону или присвоение прав, которые ему не могли быть представлены законно, а также совершение действий без надлежащего разрешения начальства. Противозаконным бездействием признавалось «неупотребление чиновником… всех средств… остановить…злоупотребление…и чрез то предохранить государство…от ущерба или вреда», т.е. невыполнение обязанности пресекать злоупотребления должностных или частных лиц. Наказание также зависело от «важности дела и сопровождавшим оное обстоятельствам» — если превышение власти или бездействие способствовало совершению преступления, то виновный приговаривался максимальному наказанию по не предотвращенному преступлению. В других случаях «особо важных» — лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных прав и преимуществ, тюремному заключению до 2 лет и ссылке в Томскую или Тобольскую губернии (ст. 367—371).

Для предупреждения коррупционных проявлений и наказания виновных выделялись составы преступлений, квалифицируемые как «неправосудие». Судья, решающий дело «с явным нарушением законов и вопреки положительному оных смыслу», наказывался лишению всех прав состояния и ссылке в Сибирь на поселение. за освобождение виновного от наказания и назначение ему наказания ниже определенного в законе — лишением всех особенных прав и преимуществ, тюремное заключением до 2 лет и ссылкой в Сибирь. Вынесение судьей приговора с превышением определенных законом санкций влекло лишение всех прав состояния и ссылку в каторжные работы на заводах от 6 до 8 лет. При этом в случае вынесения ошибочного приговора судьи получали лишь выговор (ст. 394, 397—398). Была ведена и уголовная ответственность для лиц прокурорского надзора, «коим вверен надзор за правильностью и законностью судебных решений и приговоров», при неисполнении своих обязанностей, губернаторов, утвердившим неправильное судебное решение (ст. 399—400) и др. Особое внимание Уложение о наказаниях уделяет преследованию за взяточничество. Оно выделяет эти правонарушения в особую главу «О мздоимстве и лихоимстве» (гл. 6) и определяет указанные два вида взятки. Мздоимство — принятие должностным лицом добровольно предложенной взятки в виде вознаграждения за оказание служащим служебной услуги, отнесенной к обязанностям чиновника по службе и решенному правомерно (без выхода за границы его полномочий). Наказание влекло денежное взыскание «вдвое против цены подарка» и отрешению от должности. лихоимство — принятие служащим вознаграждение за действия, нарушающие служебные обязанности. Самой тяжелой степенью лихоимства признается вымогательство, т. е. вынуждение взятки самим служащим. Лихоимство влекло потерю всех особенных, как лично, так и по состоянию присвоенных ему прав и преимуществ, ссылку в Сибирь до 3 лет, наказание розгами до 80 ударов, отдачу в исправительные арестантские работы до 6 лет (ст. 401—407). Содействовавшие мздоимству и лихоимству наказывались как сообщники в этих преступлениях. Устанавливала также ответственность для взяткодателей, склонявших должностные лица скрыть, истребить, изменить документы, которые, таким образом, отвечали за подлог (ст. 413).

Результативность противодействия коррупции по мере развития законодательства, усиления контроля за деятельностью бюрократии со стороны государства, а за тем и с развитием общественного контроля. По мере отработки уголовной статистики можно проследить и реакцию государства на должностные преступления. Так, в 1834—1840 гг. в среднем в год привлекалось к уголовной ответственности более 6 тыс. — более 4 % от общего числа лиц, находящихся на государственной или общественной службе, в 1840—е гг. — 4,8 тыс. (3,4 %), в 1850-е гг. — около 5 тыс. (2,2 %). Всего же за 1841—1859 гг. к ответственности за должностные преступления было привлечено почти 78, 5 тыс. чиновников. При этом должностные преступления в общем числе преступлений составляли 4,5 %, т.е. почти каждое 22 преступление носило служебный характер, что показывает достаточно высокий уровень государственного контроля за коррупционными проявлениями в системе государственной и общественной службы. В последующие годы количество служебных преступлений также показывает стремление государства к обеспечению законности в служебной деятельности. В 1874—1883 гг. за должностные преступления было привлечено 3576 чиновников (3,8 % в общем числе преступлений), в 1884—1893 г г. — 4027 (4,5 %), в 1899—1903 г г. — 6093 (2,1 %), в 1904—1913 гг. — 11 122 (2,7 %).

Известный современный историк социального развития дореволюционной России Б.Н. Миронов отмечал и политический контекст использования верховной властью проблем государственного управления и коррупции для смещения акцентов общественного недовольства в дореволюционной России. Он отмечает, что «обращает на себя внимание и тот факт, что верховная власть и официозная литература часто клеймили бюрократию за многовластие, самоуправство, коррупцию, бессовестность и безнравственность, за нарушение законов и высочайшей воли и прочие грехи. Это древний и удобный способ переложения ответственности и вины с хозяина на слуг, который обычно с энтузиазмом встречается народом, так как дает выход недовольству и надежду на скорое улучшение жизни».

Итак, даже краткий исторический обзор российского опыта противодействия коррупции показателен. Мораль, религия, право, государственные меры противодействия коррупционным проявлениям и общественный контроль за честностью власть предержащих способствовали формированию комплекса мер противодействия этим негативным процессам в государственном управлении и службе. И меры политического руководства и законодателей в современной России, которые отразились в новом антикоррупционном законодательстве должны наконец-то способствовать обузданию мздоимства — застарелой социальной болезни нашего развития.

версия для печати