О политических аспектах развития российского федерализма на современном этапе рассказывает председатель правления Института современного развития, Игорь Юрьевич ЮРГЕНС.

– Игорь Юрьевич, Вы являетесь сторонником федеративного устройства России или разделяете мнение, что для нее более предпочтительной была бы модель унитарного государства?

Я, безусловно, являюсь сторонником федеративного устройства России. Размер страны, многообразие экономических и социальных укладов, полиэтнический характер общества - все это предопределяет выбор в пользу федеративного устройства государства.

– Считаете ли Вы возможным в принципе возврат к унитарному устройству государства в России (пусть не юридически, но фактически)?

По моему ощущению, Россия всегда была федерацией. Еще пару веков назад говорили, что в России есть право рязанское и право калужское. Никогда центр не мог из столицы осуществлять единообразное управление на всей территории страны: ни в царской России, ни даже в эру высоких коммуникационных технологий. Россия всегда будет федерацией де-факто, поэтому удержать ее в унитарном состоянии можно только сверхжесткой, сверхавторитарной властью. Если мы посмотрим на карту мира, государства такого размера и такого сложного состава – это почти всегда федерации. Соединенные Штаты, Канада, Бразилия, Индия, Австралия, Индонезия. Единственное исключение – это Китай, но именно там существует жесткий, авторитарный режим. Вряд ли для России такой выход в XXI веке возможен. Поэтому необходимо федерализму, существующему де-факто, придавать соответствующие институциональные, правовые, конституционные рамки.

– В научной литературе высказывается мнение, что главная проблема федеративного устройства России заключается в асимметрии конституционно правового статуса различных субъектов федерации (национальные республики, края, области, автономные округа). В связи с этим предлагают различные варианты унификации их конституционно-правового статуса (переименование, слияние и пр.). С другой стороны, высказывается мнение, что асимметрия федеративного устройства России не является чем-то уникальным в мире и отражает исторически сложившийся баланс этнополитических и социально-экономических факторов, нарушать который ни в коем случае нельзя, чтобы не спровоцировать подъем национализма и сепаратизма. Каково Ваше мнение по этому вопросу?

Дело, конечно, не в названиях субъектов федерации. Если мы возьмем Соединенные Штаты, то Массачусетс там называется Содружеством – Commonwealth, на флаге Калифорнии начертано слово «республика», но штаты в Америке равны с конституционной точки зрения. Российская Федерация долгое время будет оставаться асимметричной не только из-за разницы в социально-экономическом уровне развития. Идеальная модель отношений «центр-регионы» возможна только при развитой демократии, развитом рынке, действующем правовом государстве. Представляется, что в этом направлении мы и движемся, но этот процесс будет занимать еще целую историческую эпоху. Так что переименование республик в губернии проблемы не решит, тем более не будем забывать, что во многих случаях республики – это исторические родины этносов, которые многие века населяют Россию. Для них очень важна возможность именовать свой субъект федерации республикой, подтверждая тем самым, что именно в такой форме реализовалось самоопределение этого этноса. К слиянию субъектов федерации я бы тоже подходил с осторожностью. Одно из наследий, которое нам осталось с 90-х годов – это бывшие автономные округа в составе РСФСР, которые провозгласили себя полноценными субъектами федерации. Эти округа очень разные. Такие как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, безусловно, являются полноценными субъектами федерации и по территории, и по населению, и по уровню социально-экономического развития. Но были и слабые округа, которые в советское время получили автономию просто потому, что там проживали малочисленные народы. Они оказались слишком маленькими для полноценного существования в качестве субъекта федерации.
Именно они путем конституционного легитимного процесса сейчас сливаются с соседними субъектами федерации, при этом в правовом поле четко определяются специфические этнические интересы малых народов, которые будут защищаться и в новом субъекте федерации, просто иными способами. Но и этот процесс требует определенной осторожности и взвешенности, даже в идеальных случаях он занимает несколько лет. У нас есть пример, когда Адыгея отказалась объединяться с Краснодарским краем, и это право выбора тоже надо уважать. Что же касается  проектов образования больших «губерний» на территории России, мне кажется, в них больше деструктивного, чем конструктивного потенциала. Тем более, еще раз напомню, что в ряде случаев статус субъекта федерации – это еще и реализация права этноса на самоопределение. Сливать такие этнические территории с соседними субъектами можно только в том случае, когда этнос на это охотно идет.

– Одним из достижений периода правления В.В. Путина считается восстановление конституционного правового порядка на всей территории Российской Федерации. Однако мы видим, что в правоприменительной практике часть субъектов федерации (национальных республик) находятся в значительной мере за пределами единого правового пространства России (например, Чечня). Фактически там действуют российские законы параллельно с шариатом и адатом. Кое-где, при формальном соблюдении российского законодательства, идет выдавливание русского населения из национальных республик. Все это грозит превратить Россию в конгломерат территорий, связанных, скорее, внешне, чем внутренне. Каковы, с Вашей точки зрения, пути решения этой проблемы?

Формулировки Вашего вопроса больше напоминают 90-е годы, когда действительно были эксцессы, вызванные распадом союзного государства и становлением новой России. Тогда происходили выбросы этнического эгоизма, при которых титульные нации стремились обеспечить себе как можно больше преимуществ, порой – путем дискриминации «нетитульного» населения. Не могу сказать, что эти проблемы решены на сто процентов, но все-таки сейчас мы живем в другую эпоху, и превращение России в конгломерат территорий – сценарий, оставшийся в далеком прошлом. Разумеется, обеспечение единого правового пространства остается очень существенной проблемой, особенно это касается республик Северного Кавказа, где, позволю себе подправить формулировку Вашего вопроса, действительно сохраняются пережитки традиционного права. Коренное решение этой проблемы связано с социально-экономическим развитием этих территорий, шире говоря, масштабной социально-экономической модернизацией.

– Создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах было нацелено в первую очередь на восстановление единого конституционно-правового пространства России. Теперь, когда на большей части территории страны эта задача выполнена, каким видится дальнейшая эволюция института представителей Президента в федеральных округах?

Институт полномочных представителей Президента сыграл важную роль в унификации правового пространства России. Это не значит, что сегодня он перестает быть нужным. Я бы отметил такие важные функции, которые постоянное представительство в округах продолжает выполнять, как, во-первых, координация государственной политики на территории, отслеживание единства правового поля, внедрения законов – например, того же Федерального закона № 131, инициировавшего реформу местного самоуправления. Позволю себе сказать еще об одной функции - это сбор и анализ информации, экономической и социальной статистики. Есть огромный смысл в том, чтобы эта функция была децентрализована, не ограничивалась только федеральным центром, но включала такие промежуточные звенья, как федеральные округа.

– Совет Федераций, в его нынешнем виде, подвергается критике с той точки зрения, что он в большей мере является проводником политики центральной власти, чем выразителем интересов территорий. Одни полагают, что так и должно быть, другие, напротив, считают необходимым усилить реальное влияние субъектов федерации в этом конституционном органе (например, перейдя к прямым выборам депутатов). Что Вы думаете по этому поводу?

Судьба Совета Федерации остается одним из значимых вопросов политической повестки дня России. Выборность верхней палаты, конечно, была бы идеальным решением, но специалисты по конституционному праву до сих пор спорят, допускает ли формулировка статьи 96 российской Конституции возможность прямого выбора сенаторов при условии существующего конституционного ограничения, что эти люди должны представлять интересы исполнительной и законодательной власти субъектов федерации. Но, тем не менее, действительно нужно обеспечить, чтобы члены Совета Федерации защищали интересы своих регионов. При нынешней модели очень часто в кресле сенатора оказывается влиятельный московский лоббист, а региональным властям приходится объяснять своим законодателям и своему населению, что это человек с большими связями в Москве и он лучше защитит региональные интересы.

– Не так давно Президент Татарстана М. Шаймиев предложил вернуться к прямым выборам губернаторов. Как Вы относитесь к данному предложению?

 Я не исключаю, что вопрос о прямых выборах губернаторов вернется в политическую повестку дня России. Как признавал Президент Д.А.Медведев, существует проблема с подбором кадров, которые Президент назначает на губернаторские должности. Позволю себе утверждение, что главное не то, как обретает легитимность глава исполнительной власти региона, главное – насколько он эффективен и насколько успешно взаимодействует с политической элитой региона и его населением, несет ответственность перед ним. Приведу простой пример. В закон была внесена поправка, согласно которой партия, имеющая большинство в законодательном собрании субъекта федерации, имеет право предложить Президенту свою кандидатуру на губернаторский пост. Эта поправка применялась всего один раз, в Адыгее. В первую очередь необходимо повысить роль законодательных собраний субъектов федерации в наделении губернатора полномочиями и контроле над его деятельностью. Если мы отладим этот механизм, возникнет правильный контекст и правовое поле, в котором можно будет рассуждать об оптимальном способе наделения губернатора полномочиями.

– Реальный федерализм предполагает существование прозрачных межбюджетных отношений (бюджетный федерализм). Современное состояние межбюджетных отношений в Российской Федерации, скорее, походит на очередь к общему котлу, где каждый стоит с ложкой. При этом некоторым удается пробраться к котлу без очереди и получить больше положенного. Это тоже относится к «историческим традициям» России или должно восприниматься как аномалия, «болезнь» российского федерализма?

Опять-таки жесткая формулировка, предложенная Вами, больше пахнет 90-ми годами. Централизация межбюджетных отношений была необходимостью в условиях ограниченных ресурсов, когда государству было трудно выполнять свои социальные обязательства, а на местах деньги часто расходовались не по целевому назначению. Контроль над рациональным, рачительным использованием ресурсов остается важным приоритетом для федеральной власти в условиях реализации модернизационных программ, которые, естественно, задаются из центра. При этом доля субъекта федерации в консолидированном бюджете не должна далее уменьшаться, потому что в противном случае мы заставляем действительно большую часть субъектов «выстраиваться с ложкой». И вытекающая из этого опасность – у субъекта федерации ослабевают стимулы к тому, чтобы искать собственные ресурсы и резервы.


– Федерализм предполагает развитие горизонтальных интегративных связей между субъектами федерации. Примером могут служить такие мегапроекты, как «Урал Промышленный – Урал Полярный», в реализации которого принимают участие федеральное правительство и ряд субъектов федерации, непосредственно заинтересованных в развитии Приполярного Урала. Можно ли опыт реализации таких мегапроектов рассматривать как оптимальную модель развития реального федерализма в России?

Я бы не стал реализацию мегапроектов напрямую связывать с федерализмом. Все-таки в первую очередь они связаны с развитием рыночных отношений. Если рынок работает нормально, если и федеральное, и региональное законодательство на деле, а не на словах обеспечивают единство экономического пространства России, то тогда у региональных властей остается только одна задача – скоординировать действия между собой и создавать условия для реализации элементов этих мегапроектов на их собственных территориях.

– Одной из самых важных реформ В.В. Путина стал 1 1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 г. С января 2009 г. этот закон будет действовать на всей территории в полном объеме. Как Вы оцениваете готовность субъектов федерации к исполнению этого закона?

Институт современного развития в настоящее время реализует масштабный проект по анализу состояния и перспектив развития местного самоуправления в России. Мы проводим фокус-группы с местным населением, экспертные обсуждения с представителями муниципальных и региональных властей в 16 регионах России, отдельно – организовали предметное изучение политического развития, финансово-экономических основ и правовой базы местного самоуправления с привлечением ведущих федеральных экспертов. Поэтому со знанием дела мы можем утверждать: сегодня муниципальная реформа приобрела необратимый характер, а управленцы на местах уже адаптировались к основным изменениям. Ученые и практики по-разному оценивают перемены, но с тем, что пути назад уже нет, - не спорит никто. Сами главы муниципалитетов в подавляющем большинстве отмечают, что вектор реформы был выбран правильно, что формирование поселенческого – наиболее близкого к жителям – «звена» местного самоуправления вызвано насущной потребностью. Другое дело – четко разграничить полномочия между уровнями публичной власти пока не во всем удалось, а ресурсная база местного самоуправления требует серьезного укрепления. В том числе и путем целенаправленной государственной поддержки.



– В частных разговорах некоторые руководители муниципального звена высказывают мнение, что «народ не готов» к местному самоуправлению и выражают надежду на то, что федеральное правительство начнет отступать от принципов, провозглашенных законом. В частности, в этом контексте рассматривают идею отмены выборов глав городских муниципальных образований крупных городов (миллионников). Это соответствует действительности?

Проблему «неготовности» жителей я рассматривал бы в совершенно другом ракурсе. Наши социологические «замеры» показывают очень четкую взаимосвязь между наличием у муниципалитетов реальных ресурсов, действенных рычагов влияния на процессы, с одной стороны, и желанием населения участвовать в местном самоуправлении, с другой стороны. Там, где у людей есть возможность или своим личным трудом добиться зримых изменений, или повлиять, скажем, на рациональное распределение бюджетных средств, – жители проявляют вполне заметную активность. Напротив, наиболее пассивны жители территорий, где местное самоуправление жестко встроено во «властную вертикаль» и где ресурсы муниципалитетов (прежде всего финансовые и кадровые) минимальны. Многое зависит и от личности руководителей – муниципальные главы, охотно идущие на контакт с жителями, обычно встречают с их стороны не только личную поддержку, но и готовность включиться в выполнение общественно полезной работы, в процессы управления и оказания услуг.
Именно организационное и ресурсное укрепление местного самоуправления, усиление местного самоуправления немыслимо влечет за собой появление живой самодеятельности населения. Поэтому я категорически против снижения возможностей жителей влиять на управление своими городами, поселками, селами. Ни к чему, кроме апатии, снижения качества оказания услуг, усиления бюрократии это не приведет. Тем более в мегаполисах – как раз такие города в наибольшей степени готовы к тому, чтобы самостоятельно управлять ресурсами, силами и инициативами местного сообщества.

– Имеются факты (в том числе в Ханты-Мансийском автономном округе), когда поселковые муниципальные образования передают свои полномочия обратно в районные муниципальные образования. На выборах в ряде поселковых муниципальных образованиях не находится кандидатов на пост главы. Как Вы расцениваете подобные факты – как повод к пересмотру принципов 131-ФЗ или как стимул к более тщательной работе по их развитию и внедрению?

Я уже говорил о том, что российская земля отличается огромным разнообразием местных условий. Особенности территории проявляются и в том, потребность в каких публичных услугах возникает у местных жителей, и в том, какой уровень управленческой иерархии способен обеспечить оказание тех или иных услуг. Известно, например, что эффект «экономии на масштабе» в вопросе утилизации бытовых отходов совершенно по-разному проявляется на территориях с высокой и территориях с низкой плотностью населения. В первых лучше централизовать эту услугу, а во-вторых, – напротив, локализовать ее оказание на низовом уровне. Конечно, мы знаем немало случаев «добровольно-принудительной» передачи полномочий от поселений районам. Однако отдельные «перегибы» не должны побуждать к законодательному запрету института передачи полномочий по соглашениям, ведь именно этот институт является гарантией гибкости управленческой системы.
Про поселения, где не находится даже желающих возглавить муниципалитет, скажу просто: они вправе сами решить свою судьбу. Усилиями местного сообщества можно найти человека, который будет готов взять на себя ответственность. Если же местное население подобного поселения действительно не способно быть местным сообществом, не видит ценности в автономии, самоуправлении своей территорией, - оно может «влиться» в лоно другого, более дееспособного муниципального образования. Практика показывает, что люди вполне адекватно реагируют на подобные ситуации и в ходе голосования об объединении муниципалитетов способны принять вполне здравые решения. В одних случаях люди находят «укрупнение» экономически и организационно осмысленным (например, такие прецеденты есть в Белгородской области), в других – даже масштабная PR-кампания не способна побудить жителей отказаться от самоидентификации и самоуправления своего места жительства (яркий пример – неудавшаяся попытка объединения городов Чебоксары и Новочебоксарск).

– Некоторые главы муниципальных образований указывают на тот факт, что государственные органы субъектов федерации ведут в отношении муниципальных образований ту же бюджетную политику, что и федеральный центр по отношению к ним. С их точки зрения, это подрывает финансовую основу местного самоуправления. Каково Ваше мнение?

Сегодня бюджетная обеспеченность муниципалитетов действительно оказалась в достаточно сильной зависимости от региональных и, в известной степени, федеральных властей. Подобное положение дел во многом имеет объективную причину – очень высокую дифференциацию уровня социально-экономического развития территорий, в том числе и в во внутрирегиональном разрезе. Это заставляет государство включать механизмы довольно масштабного финансового выравнивания. В противном случае бюджетная обеспеченность жителей различных муниципальных образований отличалась бы даже не в сотни – в тысячи раз. Ни о каком социальном государстве при таком положении дел думать просто не приходилось бы. Создание межбюджетных «балансов» - это практика далеко не только российская, но и всех ведущих европейских держав. В Германии финансовая помощь местным бюджетам из бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы составляет 45%, во Франции – 26%, в Италии – 38%, в Испании – 37%. Однако сегодня действительно необходимо упрочить финансовую базу местного самоуправления, в том числе и путем расширения его фискальной автономии. У нас-то пока доля финансовой помощи в структуре доходов местных бюджетов стабильно «переваливает» за половину! В перспективе ключевым доходным источником муниципалитетов должен стать налог на недвижимость.
Однако уже сегодня нужно задуматься над тем, как сделать максимальное число муниципальных образований «свободными» от дотаций. Полагаю, что нужно передать местным бюджетам на долгосрочной основе отчисления от федеральных и региональных налогов, которые могут побудить муниципалитеты к расширению своей налогооблагаемой базы. Это относится к налогу на прибыль, налогу на имущество юридических лиц… Главное сегодня – создать действенные стимулы для развития местного самоуправления. Без этого просто невозможна комфортная жизнь граждан в современном «стиле» на российской земле.

Россия всегда была федерацией, поскольку центр никогда не мог осуществлять из столицы единообразное управление страной. Российская Федерация еще долгое время будет оставаться асимметричной, переименование республик в губернии проблем не решит. Идеальная модель отношений «центр – регионы» возможна только при развитой демократии, развитом рынке, действующем правовом государстве. К слиянию субъектов федерации надо подходить с большой осторожностью, уважая право выбора людей, населяющих эти регионы. Тем более что в ряде случаев статус субъекта федерации – это реализация права этноса на самоопределение.