Рубрики:
- // Академия управления (12)
- // Повышение квалификации (2)
- // Президентская программа подготовки кадров (2)
- // Приоритетные национальные проекты
- // Государственная и муниципальная служба (2)
- // Глава территории: точка зрения (3)
- // Финно-угорский мир (2)
- // Гражданское общество (1)
- // Библиотека управленца (4)
- // Новости окружного законодательства (4)
- // «Раствориться в образе» (4)
- // Жизнь региона (3)
Цель федерализма – гармоничное развития всех территорий
Тему номера, посвященного проблемам взаимоотношения уровней власти в России и проблемам федерализма, открывает интервью Первого заместителя Председателя Государственной Думы Российской Федерации Олега Викторовича Морозова.
– Олег Викторович, в чем Вы видите достоинства и недостатки современного федеративного устройства России?
Обсуждая любые вопросы, касающиеся федеративных отношений, следует учитывать их двойственную природу. С одной стороны, федерализм в современной России так же, как и демократия, есть самодостаточная ценность, одна из неотъемлемых характеристик государства и незыблемых основ конституционного строя. С другой стороны, федеративное устройство – это форма политико-территориальной организации страны, которая, как любая организационная форма, должна находиться в диалектическом единстве с содержанием, в данном случае - решаемых обществом задач.
В таком контексте становится понятным, что достоинство действующей сегодня модели федерализма, прежде всего, заключается в том, что это, во-первых, работоспособная и, во-вторых, конституционная модель. Все преобразования федеративных отношений, предпринятые в период президентства В.В. Путина, прошли строго в рамках конституционного поля. Их главная направленность – устранение рыхлости и избыточной сложности предыдущей модели, сложившейся в условиях перманентного системного кризиса государства, начавшегося в 1992 году и вновь обострившегося в период 1998-1999 годов. Благодаря, в том числе и этим новациям страна получила возможность выйти на траекторию устойчивого развития.
Но то, что было целесообразным с точки зрения логики антикризисного управления, не вполне соответствует проводимой сегодня политике развития России, задачам перехода к постиндустриальному, инновационному обществу.
Думаю, именно этими соображениями руководствовался Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, уделив в своем Послании Федеральному Собранию столь пристальное внимание вопросам развития демократических, в том числе федеративных начал в современной России.
– В каком направлении должна, по Вашему мнению, двигаться эволюция федеративного устройства России – в направлении дальнейшего усиления федеральной власти за счет ослабления федеративного начала или, наоборот, в направлении развития договорной модели федеративного устройства, предполагающей укрепление федеративного начала, развитие горизонтальных и вертикальных договорных отношений между субъектами федерации и федеральным центром?
Прежде всего следует понимать, что предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также полномочия соответствующих органов государственной власти в законодательной и судебной сферах уже разграничены Конституцией Российской Федерации. Речь может идти только о разграничении полномочий между органами исполнительной власти в рамках предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Конечно, здесь могут иметь место соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, как это было в случае заключения Договора между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Однако не думаю, что договорные начала в отношениях между центром и субъектами Российской Федерации должны быть правилом, скорее это исключение для сегодняшней России.
Вместе с тем нет сомнений, что федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, должны оставлять субъектам Российской Федерации гораздо большую степень свободы для учета региональной специфики.
– Следует ли, по Вашему мнению, добиваться унификации правового статуса российских регионов или же асимметричность правового статуса регионов есть необходимое условие сохранения стабильности государственного устройства России?
Конституция Российской Федерации (статья 5), утверждая равноправие субъектов Российской Федерации, уточняет, что речь идет о равноправии во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. И это конституционное положение не подлежит сомнению.
Если же говорить в более широком плане - в целом о правовом статусе субъектов Российской Федерации, то формального и буквального равенства здесь добиться сложно, да и вряд ли целесообразно. Действительно, сама же Конституция установила ряд существенных отличий статуса республик, составных субъектов и т.п.
Обширный зарубежный опыт также свидетельствуют о том, что принципы унификации статусов и установления симметричных отношений между государством и его регионами, даже если они провозглашаются в качестве желательных и более того - обязательных, редко осуществляются на практике в чистом виде.
Определенная асимметричность правового статуса российских регионов есть дань сложившимся реалиям, изменять которые следует даже не семь, а семьдесят семь раз отмерив. Учитывая уникально сложную политико-территориальную организацию страны, следует признать взвешенность и всестороннюю обоснованность подобных преобразований как абсолютно необходимое условие сохранения стабильности государственного устройства России.
– Каким, с Вашей точки зрения, мог бы быть эффективный механизм выравнивания социально-экономического развития российских регионов с учетом как интересов регионов-доноров, так и интересов дотационных регионов?
Поиски таких механизмов следует вести в русле новой региональной политики, которая сегодня совершенно необходима России.
В социально-экономическом развитии России за последние восемь лет удалось добиться ощутимых успехов. Достигнут стабильный рост экономики и инвестиций. Созданы такие прогрессивные институты и инструменты государственного управления, как Банк развития, Инвестиционный фонд, Российская венчурная корпорация, особые экономические зоны и технопарки, крупные госкорпорации в ключевых секторах экономики.
Важными шагами на этом пути стали среднесрочное бюджетное планирование, запуск приоритетных национальных проектов, разработка масштабных инфраструктурных программ, направленных на экономический подъем крупных российских регионов. Прежде всего это программы развития Дальнего Востока и Забайкалья, Курил и Юга России, амбициозная в хорошем смысле этого слова программа строительства олимпийских объектов в Сочи.
Однако, несмотря на масштабы проделанной работы, федеральному Правительству не удалось пока выйти на сбалансированную систему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. В этих отношениях и по сей день сохраняются колоссальные диспропорции, препятствующие выходу страны на принципиально новый уровень развития.
Причем эта ситуация парадоксальным образом лишь усугубилась в благоприятный период экономического роста. Вывод очевиден: в нынешнем виде региональная политика далека от идеала и не может в должной мере обеспечить подъем и конкурентоспособность российской экономики, достойный уровень и качество жизни российских граждан на всей территории Российской Федерации.
Основным содержанием новой политики должно стать гармоничное развитие всех территориальных сообществ – от муниципальных образований и субъектов Российской Федерации до крупных экономических районов и страны в целом.
Замечу, что финансовый кризис не только не должен сдерживать, но, наоборот – дополнительно стимулировать реализацию таких изменений.
Централизация финансово-экономических ресурсов очевидным образом противоречит курсу на укрепление федеративных отношений, расширение расходных полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления, усиление ответственности руководителей регионов за результаты проводимой ими политики. Интенсивная перекачка средств в федеральный центр из регионов-доноров и бессистемные трансферты регионам-реципиентам не идут на пользу ни тем, ни другим.
Вместе с тем каждый регион имеет свой, во многом пока нераскрытый потенциал, для того чтобы внести достойный вклад в процветание своей территории и страны в целом. Есть множество примеров не только в мире, но и в России, когда даже депрессивным регионам, пришедшим в такое состояние не по своей вине, удается стремительно шагнуть вперед, перейти на путь устойчивого развития.
Наступило время для стратегического пространственного планирования развития страны.
При этом следует исходить из того, что в Российской Федерации не 85 отдельных экономик, а одна национальная экономика с существенными региональными особенностями.
В частности, следует оставлять больше налогов в самодостаточных регионах и создавать все условия для активного инвестирования в создание источников самостоятельных доходов в тех регионах, которые не имеют природной ренты.
В этих условиях новое значение приобретают межрегиональные связи. Совершенно иной должна быть роль ассоциаций экономического и парламентского взаимодействия субъектов Российской Федерации. Что особенно важно, становятся понятными социально-экономические критерии оптимизации состава субъектов Российской Федерации.
Эти и многие другие вопросы региональной политики должны быть урегулированы на законодательном уровне. Думаю, что начинать эту работу надо с базового Федерального закона «Об основах государственной региональной политики в Российской Федерации». Полагаю, что требует серьезного углубления и содержание раздела «Региональная политика» в концепции, предложенной Министерством экономического развития. Не будем забывать, что региональная политика – предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поэтому и Минрегионразвития, и сами регионы здесь обязательно должны сказать свое веское слово.
– Что, с Вашей точки зрения, необходимо изменить в федеративном устройстве России, чтобы сделать его более совершенным?
Думаю, из вышесказанного уже понятно, что понятие «совершенство» носит слишком субъективный характер. Поэтому давайте примем в качестве критерия для его оценки соответствие федеративных отношений целям и задачам устойчивого развития и каждого региона, и страны в целом.
Полагаю сегодня уместным с этой точки зрения рассмотреть последние инициативы Президента России. В соответствии с предлагаемыми новациями:
1) Изменяется порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации так, чтобы предложения по кандидатурам на эти высокие должности представлялись Президенту партиями, набравшими наибольшее число голосов на региональных выборах.
2) Изменяется модель формирования Совета Федерации таким образом, чтобы в эту палату Федерального Собрания делегировались только лица, ранее избранные в представительные органы власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления.
Безусловно, преобразования такого рода направлены на укрепление роли политических партий, института прямых выборов и других демократических начал в принятии важнейших кадровых решений. Ведь очевидно, что должностные лица, успешно прошедшие через подобное горнило, включая и прямые выборы, будут пользоваться большим доверием избирателей, гораздо лучше представлять себе потребности и интересы региона, более ответственно отстаивать их при принятии государственных решений на федеральном уровне. Как результат, позиции субъектов Российской Федерации усиливаются и при формировании региональной политики, и при ее реализации на местах.
– Занимается ли Государственная Дума (и если да, то в каких аспектах) проблемой развития федерализма в России, в частности вопросами бюджетного федерализма?
Без преувеличения можно сказать, что не только наши профильные комитеты – по делам Федерации и региональной политике, по вопросам местного самоуправления, чьи портфели законопроектов никогда не пустуют, – но и Дума в целом занимается этим постоянно.
Так, проблемы бюджетного федерализма – это один из важнейших аспектов работы палаты и практически всех ее комитетов в рамках бюджетного процесса. Достаточно сказать, что еще до официального внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу, в рамках специальной рабочей трехсторонней группы (с участием Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства) по совершенствованию межбюджетных отношений, самым тщательным образом согласовываются и механизмы, и методики, и параметры бюджетных трансфертов.
В выработке региональной политики российские регионы должны сказать свое веское слово
Что же касается продолжения процесса разграничения полномочий, о чем также говорил глава государства в своем Послании, то эти вопросы возникают при обсуждении практически каждого законопроекта, затрагивающего предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов. Понятно, что голос регионов по этой теме должен быть хорошо слышен и принят во внимание на федеральной законодательной площадке.
В этой связи хочу упомянуть еще одну инициативу Президента Российской Федерации. Цитирую: «Законодательные органы власти субъектов Федерации вносят в Государственную Думу множество инициатив, но законами из этих инициатив становятся лишь единицы. Это объясняется их недостаточной проработкой и большим количеством альтернативных законопроектов в Госдуме. А в целом – плохой информированностью регионов о законодательном процессе на федеральном уровне. Полагаю, что здесь значительно большую роль, чем сейчас, мог бы сыграть Совет Федерации – как координатор законодательной деятельности представительных органов территорий».
Соглашаясь с данной оценкой в отношении и невысокой эффективности региональных законодательных инициатив, и возможной роли Совета Федерации в ее повышении, должен сказать, что фракция «Единая Россия» в Государственной Думе уже достаточное время занимается решением этой проблемы. По нашей инициативе организовано предварительное проведение правовой экспертизы законодательных инициатив региональных парламентов до их внесения в Государственную Думу. Если за весь 2007 год было проведено всего 8 таких экспертиз, то за прошедший период текущего года - уже более 100. На этом мы не собираемся останавливаться и в настоящее время прорабатываем комплекс мер, способный обеспечить исчерпывающее решение данной проблемы.
Достоинство действующей модели федерализма заключается в том, что она работоспособная и конституционная. Преобразования федеративных отношений, предпринятые в период президентства В.В. Путина, прошли строго в рамках конституционного поля. Но то, что было целесообразным с точки зрения логики антикризисного управления, не вполне соответствует проводимой сегодня политике развития России, задачам перехода к инновационному обществу. Федеральные законы, принимаемые по предметам совместного ведения, должны оставлять субъектам Российской Федерации гораздо большую степень свободы для учета региональной специфики. Асимметричность правового статуса российских регионов есть дань сложившимся реалиям, изменять которые надо с большой осторожностью.
Интервью подготовил И.В. Лихоманов
