1. В середине XVIII века императрица Екатерина II, обосновывая необходимость для России сильной централизованной власти в форме абсолютной монархии, ссылалась на необъятность ее территории, культурно-историческое многообразие регионов и народов, объединенных под ее скипетром. Забавно, что современная политическая мысль приводит те же самые доводы в защиту федеративного устройства больших и сложных в этнополитическом отношении государств. Но таковы реалии нашей эпохи, которую нередко называют эпохой заката национальных государств и формирования глобального мультикультурного общества. Впрочем, о закате национальных государств можно говорить лишь в смысле обозначения некоторой долговременной тенденции, так как они по-прежнему остаются главными игроками на «великой шахматной доске», где сталкиваются противоположные процессы глобальной интеграции и дезинтеграции национальных сообществ, сложившихся в эпоху «печатного капитализма» и позднее.
Россия, в значительной мере обескровленная и ослабленная развалом СССР, втянутая в глобальные процессы интеграции и дезинтеграции, ищет свое место в новом мире. Но для этого ей необходимо в первую очередь обрести себя – сформировать новую национальную идентичность на основе широкого общественного консенсуса, выработать устойчивую модель государственно-политического устройства, которая бы гарантировала суверенитет и целостность обновленной России на длительную историческую перспективу. Федерализм, наряду с демократией, как раз и должен обеспечить большую прочность и эффективность государственно-политического устройства России, поскольку унитарные его формы доказали свою несостоятельность в результате двух геополитических катастроф 1917 г. и 1991 г.
2. В обширной литературе и устных дискуссиях о проблемах становления российского федерализма часто приходится сталкиваться с двумя глубоко укорененными предрассудками. Согласно одному из них, есть некая идеальная модель федерализма, которой Россия не соответствует. А потому нам следует либо перестать называть себя федерацией и вернуться к «естественной», исторически обусловленной форме унитарного государства, либо модернизировать нашу модель федерализма под требования «идеала».
Второй предрассудок в смысловом отношении близок первому. Россия, говорят нам, всегда была унитарным государством. Эта форма государственного устройства соответствует нашей ментальности и нашей культурно-исторической специфике. И, значит, попытка «искусственного насаждения» федерализма в России заведомо обречена на провал. Вывод: надо восстанавливать унитарную модель государства, используя в том числе богатый советский опыт построения «фантомного федерализма».
Обе эти точки зрения мы относим к предрассудкам, так как они, очевидно, противоречат историческому опыту и политическим реалиям. «В истории России федерализм всегда был политическим, а не правовым феноменом», - читаем мы в одной из монографий Н.М. Добрынина. «По моему ощущению, Россия всегда была федерацией», - говорит И.Ю. Юргенс. Действительно, имперская Россия, не будучи в правовом отношении федеративным государством, использовала гибкую систему регионального управления, учитывающую местную этнокультурную и этнополитическую специфику. В обширных областях империи на протяжении долгого времени допускалось параллельное применение общероссийского права и местных правовых норм (в том числе шариата, адата, обычного права народов Севера, Сибири, Дальнего Востока). И это не говоря уже о том, что до самого конца империи в ее составе находились территории, сохранившие элементы собственного государственного устройства на основе более или менее широкой автономии (Финляндия, Польша, среднеазиатские ханства). Одной из причин краха империи, возможно, было как раз то обстоятельство, что в XIX веке возобладала тенденция вытеснения и замещения элементов традиционной государственности и права общероссийскими государственно-правовыми формами. А обратная тенденция, наметившаяся в период первой русской революции, не получила должного развития.
Советский «федерализм», несмотря на его очевидную фантомность, еще требует внимательного и комплексного изучения. В конце концов, именно в советский период нашей истории федерализм как государственно-правовой принцип вошел в сознание широких народных масс. И именно из советской модели государственного устройства вырастал современный российский федерализм. Его специфика обусловлена в первую очередь имперским и советским наследием, без учета которого нельзя понять, а тем более решить многочисленные проблемы, обременяющие процесс его становления. Обращение к мировому опыту имеет смысл, но только если мы не будем искать в нем «идеальную модель» федерализма. Такой идеальной модели в мире нет. Каждое государство строит федеративную модель, сообразуясь только со своей культурно-исторической спецификой, здравым смыслом, прагматически рассматривая федерализм как инструмент, обеспечивающий внутренний мир в экономически, этнически, религиозно и культурно гетерогенном государстве. Директор германского Института по изучению проблем федерализма Х.П. Шнайдер следующим образом обозначил эту прагматическую позицию: «В федеративном государстве, если оно желает оставаться стабильным, прежде всего должен существовать баланс между элементами централизации и децентрализации. При этом акценты, в зависимости от политической ситуации, могут смещаться то в сторону централизации, то в сторону децентрализации. Принцип состоит в том, что всякий раз должен быть установлен верный баланс».
3. К наследственным «болезням» российского федерализма относят три блока взаимосвязанных между собой проблем. Первый из них обусловлен сочетанием национально-территориального и территориального принципов организации федеративного государства. Второй блок проблем затрагивает государственно-правовой аспект федеративного устройства. Дело в том, что Конституция РФ закрепила шесть типов субъектов федерации, формально имеющих равный статус, но фактически различающиеся между собой в объеме прав, полномочий, в характере отношений с федеральным центром. Наконец, третий блок проблем обусловлен резкими диспропорциями в социально-экономическом развитии различных российских регионов, что порождает необходимость выравнивания диспропорций, выработки эффективного механизма перераспределения бюджетных средств между дотационными регионами и регионами-донорами.
Создание национально-территориальных образований в СССР и сохранение их в обновленной Российской Федерации вызывало и вызывает огонь критики со стороны многих политиков и теоретиков. Именно этот принцип, заложенный в основание советского государства, считают они, предрешил его развал в 1991 г., а следовательно, он же способен и развалить Россию в будущем. Хочу в этой связи обратить внимание читателей на интервью академика В.А. Тишкова, резонно заметившего, что «главной причиной распада СССР был не сепаратизм, не этнический фактор, а конфликт внутри правящей элиты, борьба за власть в Кремле».
Национально-территориальный принцип российского федерализма уходит корнями не только в советское прошлое, но и гораздо глубже. Истоки его надо искать в XY веке, когда Московское царство покоряло и включало в свой состав Казанское, Астраханское, Сибирское ханства. Присоединив их военным путем и поглотив затем в государственно-правовом отношении, Москва потерпела неудачу в попытках ассимилировать покоренные народы, представлявшие иную и в целом чуждую христианскому миру цивилизацию. Империи так и не удалось решить данную проблему, которая вызвала к жизни национально-освободительное движение, слившееся с революционным потоком. Одно время казалось, что амбициозный коммунистический проект формирования «новой исторической общности – советского народа» уже близок к успеху. Но и он в итоге окончился неудачей.
Большинство современных российских специалистов сходятся во мнении, что устранить национально-территориальный принцип из российского федеративного устройства уже нельзя да и не нужно. С другой стороны, мы не должны закрывать глаза на целый ряд острых проблем, прямо или косвенно «завязанных» на этнополитическую тематику. Главная из них – проблема гармоничного сочетания государственно-правового, культурно-исторического и экономического единства страны с этнокультурным своеобразием регионов и народов, ее составляющих и населяющих. Здесь уместно вспомнить слова А.Г. Дугина: «Россия как жизнеспособное федеральное государство может быть только федерацией народов». Эта мысль интересна сама по себе, независимо от конкретной рецептуры, предлагаемой Дугиным для лечения наших федеративных «болезней». Жизнеспособность и целостность российского государства может гарантировать лишь одно: осознанное стремление представителей всех российских народов жить в «общем доме» - Российской Федерации. Это значит, что любой гражданин в любой точке страны должен себя чувствовать «дома». Выработка путей достижения этой цели и есть практическая работа по совершенствованию российской модели федерализма.
4. Столь же прагматичную и осторожную позицию российские ученые и политики занимают в отношении проблемы разностатусности субъектов федерации. Академик В.А. Тишков отмечает, что «российский федерализм с его асимметричностью и этнотерриториальными компонентами представляет скорее правило, чем исключение» в мировой практике. Другими словами, нам нет нужды во что бы то ни стало унифицировать государственно-правовой статус субъектов федерации, подгоняя их под шаблон, отнюдь не доминирующий в мире! Своеобразие российского федерализма в том, что у нас не 2-3, как обычно, а целых 6 типов субъектов федерации. Но никто не исключает, «что российский подход к решению проблемы является правильным», - заметил по этому поводу германский ученый Х.-П. Шнайдер.
Изменять что-либо в государственно-правовом статусе субъектов федерации следует исходя из прагматических целей, а не параноидальных страхов и абстрактных концепций «правильного» федерализма! Именно к такому подходу призывает в своем интервью О.В. Морозов. «Асимметричность правового статуса российских регионов, – говорит он, – дань сложившимся реалиям, изменять которые следует даже не семь, а семьдесят семь раз отмерив!».
В этом прагматическом ключе рассматривают отечественные специалисты проблему укрупнения и слияния субъектов федерации. Опыт последних лет доказывает, что и центральная власть видит в слиянии регионов не самоцель, а более эффективный способ решения их социально-экономических проблем. Некоторые слабые в экономическом отношении регионы, чья самостоятельность оказалась для них непосильной ношей, присоединяются к более сильным. «Но и этот процесс, – говорит в своем интервью И.Ю. Юргенс, – требует определенной осторожности и взвешенности, даже в идеальных случаях он занимает несколько лет. У нас есть пример, когда Адыгея отказалась объединяться с Краснодарским краем, и это право выбора тоже надо уважать».
Федеральная власть, как мы видим, отнюдь не руководствуется в вопросах реорганизации федеративного устройства никакими абстрактными схемами, отдавая предпочтение прагматизму и здравому смыслу. В некоторых случаях она подталкивает субъекты федерации к слиянию, а в других, даже там, где, казалось бы, есть экономическая целесообразность объединения, наоборот, затормаживает процесс, учитывая культурно-историческую специфику регионов. Там же, где целесообразность объединения вообще отсутствует, эти вопросы не поднимаются Речь идет о субъектах федерации, доказавших свою состоятельность. В их ряду Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, безусловно, занимает лидирующее место.
Хочется обратить внимание читателей на яркие интервью Е.Д. Айпина и Л.А. Чистовой – коренных югорчан, влиятельных политиков, много сделавших для обретения округом статуса равноправного субъекта федерации. В интервью Айпина детально раскрывается значение государственно-правового статуса Югры как субъекта федерации, в сохранении и развитии традиционной культуры, традиционного хозяйства коренных народов Севера. Мы видим, что этнический компонент в названии округа – не дань традиции, а вполне жизненная форма реализации права коренных народов на свою государственность и одновременно выражение многоаспектной политики Правительства субъекта федерации, нацеленной на удовлетворение интересов коренных народов и рост их благосостояния. Кстати говоря, успешность этой политики признана не только в России, но и в мире.
Любопытный ракурс проблемы становления Югры как равноправного субъекта федерации предлагает Л.А. Чистова. В то время как определенная часть специалистов-теоретиков рассматривает проблемы российского федерализма в духе политического конструктивизма, подчеркивая роль этнических и региональных элит, Л.А. Чистова обращает внимание читателей на изменения, произошедшие в менталитете югорского регионального сообщества. «Люди, которые к нам обращаются,- говорит она, - критикуют власть! Но при этом они патриоты Югры. Их патриотизм не выдуманный, а вызревший под влиянием тех стремительных изменений, которые произошли в округе за последние шестнадцать лет». Иначе говоря, самостоятельность и равноправие Югры с другими субъектами федерации глубоко укоренились в сознании ее жителей и превратились в политические ценности, легшие в основу формирования их региональной идентичности.
5. В условиях мирового экономического кризиса, масштабы и глубина которого позволяют говорить о нем как о первом глобальном кризисе XXI века, мы не вправе обойти стороной экономический блок проблем российского федерализма. К сожалению, кризис только обостряет их, а не способствует решению.
Суть экономических проблем российского федерализма заключается в не имеющей аналогов дифференциации социально-экономического уровня развития регионов. Традиционные механизмы выравнивания региональных разрывов, применяемые в США, ФРГ и других развитых странах, у нас просто не дают нужного эффекта. Как отмечают экономисты, бюджетная обеспеченность, - один из базовых критериев для сравнения регионов, - очень слабо коррелирует с уровнем и качеством жизни людей. Происходит это благодаря низкой экономической самодостаточности населения, не относящегося к категории «бюджетников», и за счет экстраординарной разницы в развитии транс- портной и инженерной инфраструктур. Даже в период устойчивого экономического роста и высоких цен на энергоресурсы государство не смогло приблизиться к решению указанной проблемы. Исключение составляют немногие сырьевые регионы, такие как Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ, Красноярский край и др., правительства которых, опираясь на государственно-правовой статус субъектов федерации и свои финансово-экономические возможности, сделали фантастический рывок в развитии региональной инфраструктуры. Но даже в этих субъектах федерации вопрос был решен лишь частично!
Изменение ценовой конъюнктуры на энергоресурсы и общий спад мировой экономики ставят перед российским государством привычную альтернативу: либо выбираться из кризиса, опираясь на традиционную модель сверхцентрализованной, мобилизационной экономики, либо сделать выбор в пользу расширения экономической самостоятельности регионов. Пока что, на раннем этапе мирового кризиса, трудно определить, – куда склонится федеральный центр. Но уже сейчас можно сказать, что если и существует опасность распада России (по сценарию 1991 года), то кроется она не в этнополитических, а в экономических проблемах российского федерализма. Избежать этой опасности (на перспективу, по крайней мере, столетия) можно лишь за счет эффективной, нетривиальной комбинации элементов централизма, федерализма и местного самоуправления.
                                                                                                                                      Игорь Лихоманов