Проблема регионального неравенства в России давно стала политической, и это очень мешает рассматривать ее непредвзято. Вместо осмысленного анализа доминирует императив – нужно выравнивать. В качестве аргумента чаще всего приводят цифры огромных экономических различий между регионами, которые демонстрируют разрыв в десятки раз.
 Действительно, если сопоставить душевой ВРП нефтедобывающего Ненецкого автономного округа с населением 42 тысячи жителей и слаборазвитой республики Ингушетия с преобладанием теневой экономики, которую невозможно статистически измерить, то получим разрыв более чем в 80 раз. Но если скорректировать эти показатели на различия цен по регионам (а это нужно делать обязательно, поскольку в России они выше трех раз), то разрыв между двумя регионами сокращается вдвое – до 40-45 раз. Стоит учитывать и размер регионов, их отраслевую структуру и открытость экономик (то, что произведено, далеко не всегда потребляется в самом регионе), масштабы налогового изъятия нефтяной ренты в федеральный бюджет и другие факторы, влияющие на неравенство.
Чтобы подступиться к решению проблем регионального неравенства, необходимо разобраться, о каком неравенстве идет речь и что необходимо выравнивать. Нужно четко расставить приоритеты, оценить свои возможности – куда вкладывать деньги с тем, чтобы добиться максимальной отдачи. У нас же нет четко сформулированных приоритетов федеральной политики в отношении регионов. Неясно, каким будет баланс выравнивающей и стимулирующей политики, какие территории наиболее приоритетны для развития при существующих вызовах и возможностях государства. Если судить по тому, куда идут деньги, то таких приоритетов два: Олимпиада в Сочи и саммит стран АТЭС во Владивостоке. На эти направления брошены крупные силы, но эти приоритеты имеют политический характер. Необходимо определить, что сейчас по силам, что даст наибольшую отдачу.
Существенной чертой, определяющей взаимоотношения федерального центра с регионами, является сверхцентрализация властных полномочий на уровне Федерации. Оптимальный уровень централизации в России давно перейден, понимание этого факта присутствует и на уровне федеральной власти. Будучи министром регионального развития, Дмитрий Козак неоднократно отмечал дисбаланс в отношениях центра и регионов. Данная ситуация довольно уязвима с политической точки зрения, поскольку стягивание полномочий наверх подразумевает также увеличение ответственности. Кроме того, новые стимулы к переосмыслению взаимоотношений центра с регионами появились и в связи с финансовым кризисом.
Сегодня политика государства в отношении слаборазвитых регионов сводится к выравниванию экономических показателей субъектов федерации. Эта политика реализовывается по трем основным направлениям.
Первое направление помощи проблемным регионам – это государственные инвестиции в реальный сектор. Но известно, что государственные инвестиции почти всегда малоэффективны, чиновник не может оценивать риски так, как это делает собственник. Второе направление – инвестиции государства в инфраструктуру. Это, безусловно, необходимо для развития регионов, но стоит определиться, где инвестиции нужнее в первую очередь: для такой огромной страны денег не хватит никогда. Кроме того, инфраструктурные вложения не всегда дают выравнивающий эффект. Строительство новых транспортных коммуникаций может ускорить отток населения из периферийных территорий, поскольку экономическое расстояние сокращается не только для бизнеса, но и для местных работников, получающих выход на рынки с лучшими условиями оплаты труда.
Третье направление поддержки проблемных регионов – финансовая помощь, обеспечивающая реализацию социальных обязательств государства (выплату заработной платы бюджетникам и социальных трансфертов населению). Однако даже в этом, важнейшем для смягчения различий, направлении есть свои «подводные камни». Российский опыт показывает, что масштабная финансовая помощь формирует зависимую дотационную экономику, представленную в основном сектором бюджетных услуг. Примерами могут служить республики Тува и Ингушетия, а также слаборазвитые автономные округа, ныне объединенные с материнскими регионами. Даже при масштабной федеральной поддержке их экономическое отставание не снижается, что подтверждают расчеты Независимого института социальной политики.

Еще одним механизмом нивелирования различия экономических показателей между регионами стало слияние проблемных субъектов федерации с бывшими «материнскими» регионами. Делается это опять же под эгидой помощи слабым регионам, однако публичные экономические обоснования объединения не выдерживают критики. Даже в случае объединения слаборазвитого субъекта федерации с сильным регионом, ожидаемый эффект «вытягивания» слабого маловероятен, а финансовые расходы на процесс объединения существенны. Объединение дает в основном политический эффект. Например, Коми-Пермяцкий автономный округ, оказавшийся в Пермском крае, просто исчез из статистики. Раньше он фигурировал в сводках данных как депрессивный регион, теперь же он просто нигде не будет фигурировать. К тому же, став муниципальным районом, он неизбежно потеряет тот уровень финансовой поддержки, которую имел как субъект РФ.
Однако когда дело коснулось более крупных республик (Алтай, Адыгея) оказалось, что у них есть силы, чтобы сопротивляться: усилилась сплоченность этнических сообществ, накалился градус политической напряженности. Давление в этом направлении со стороны федеральной власти может привести к серьезным конфликтам. А благополучные регионы, такие как Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа трогать не будут по иным причинам. Они полной мерой оплатили свою свободу – и выплачивая перечисления по договору с Тюменской областью, и отдав налоговые долги ЮКОСа в виде кредита федеральному бюджету.
К сожалению, предлагаемые Министерством регионального развития меры по выравниванию экономического неравенства между регионами порой напоминают Госплан – погоня за цифрами и полное невнимание к глубинным причинам сложившейся ситуации. Кроме того, в поисках выхода, министерство постоянно пытается изобрести некую палочку-выручалочку. Такие формулы успеха в виде «макрорегионов», «агломераций», «кластеров», «локомотивов роста» сменяли друг друга, но активность в выбранном направлении быстро затухала, когда становилось понятно, что механизм работает плохо. Палочки-выручалочки нет и быть не может, так как нет такого единственно правильного решения, которое разом бы устранило все проблемы. Чтобы создать эффективные институты стимулирования развития, согласования интересов и координации (это главное в региональной политике), нужно знание законов пространственного развития и опыта других стран. А также здравый смысл и трезвое понимание, что быстрых изменений не бывает, поскольку пространство крайне инерционно.
Фундаментальной причиной экономического неравенства является давно изученный в региональной науке процесс концентрации экономической деятельности в тех местах, которые обладают конкурентными преимуществами, что позволяет снижать издержки бизнеса. Среди таких преимуществ выделяются факторы «первой природы» (богатство природными ресурсами, выгодное географическое положение) и факторы «второй природы» (агломерационный эффект, высокий человеческий капитал, лучшая институциональная среда), связанные с деятельностью государства и общества.
Экономическая история показывает, что преимущества, особенно «первой природы», не являются вечными и незыблемыми. Упрощая, можно сказать, что в раннеиндустриальную эпоху важнейшими факторами развития были обеспеченность минеральными ресурсами и географическое положение, а в постиндустриальную – человеческий капитал и институты. Поскольку роль тех или иных факторов со временем меняется (например, снижается значимость природных ресурсов), лидерами становятся другие территории с иным набором преимуществ.
В современной России очевидно «работают» три вида преимуществ – агломерационный эффект (он дает экономию на масштабе), обеспеченность сырьевыми ресурсами, востребованными мировым рынком, и выгодное положение на основных путях мировой торговли, преимущественно приморское. И все эти преимущества относятся к факторам «первой природы». Бизнес активней всего инвестирует в территории, уже имеющие такие конкурентные преимущества, поэтому экономическое неравенство регионов растет.
Приходится признать, что сокращение экономического неравенства регионов невозможно без объективно существующих или «выращиваемых» преимуществ, которые снижают издержки бизнеса. Создать новые месторождения нефти невозможно (хотя их можно открыть, и тогда ускоренный рост обеспечен). Построить морские порты без моря явно не получится (но все же можно с помощью развития инфраструктуры сократить экономическое расстояние до морских портов или крупных агломераций). И только улучшение «второй природы», особенно человеческого капитала и институтов, – полностью во власти государства и общества, хотя для этого нужна настойчивая и длительная работа.
Человеческий капитал формируется с помощью развития социальных услуг, поэтому важнейшей задачей оказывается снижение не экономического, а социального неравенства регионов, ведь только накопленный человеческий капитал обеспечивает устойчивость и высокое качество роста.
Разнообразный международный опыт показывает, что для России существуют возможности и механизмы смягчения пространственных социальных различий, в отличие от экономических. Последние неизбежно будут расти, и вопрос только в темпах этого роста – значительных или, желательно, минимальных. Для перелома тренда и некоторого снижения социального неравенства регионов нужны два условия – достаточно высокий уровень экономического развития и сильная, эффективная перераспределительная социальная политика государства, в том числе направленная на рост человеческого капитала. Еще раз подчеркнем, что именно сильная социальная политика, а не региональная, обеспечивает более значимый эффект смягчения пространственного социального неравенства.
Оценим сначала экономические условия. Душевой ВВП России приблизился в 2007 г. к 14 тыс. дол. по паритету покупательной способности (ППС), а в исследовании Всемирного банка показано, что смена тренда в развитых странах Европы начала, хотя и слабо, проявляться при душевом ВВП более 10 тыс. дол. Однако обольщаться не стоит, ведь среднероссийский душевой ВВП означает «среднюю температуру по больнице» - среднее между Москвой, экспортными регионами и доминирующей массой менее развитых остальных. Валовой региональный продукт (ВРП) большинства регионов России пока ниже гипотетического «стартового» порога в 10 тыс. долларов ППС.
Пороговый уровень ВВП, необходимый для перелома тренда, будет выше и по причине сильных барьеров развития. Самый очевидный и объективный - барьер пространства (низкой плотности населения, слаборазвитой инфраструктуры и явно недостаточной сети городов-центров), что повышает стоимость социальных расходов государства. Не менее сильным барьером является сильная поляризации населения по доходу, замедляющая модернизацию образа жизни и снижающая доступность социальных услуг для значительной части россиян. В пространственной проекции это проявляется в сильных региональных различиях качества населения, в «веере» изменений образа жизни в регионах и поселениях в диапазоне от ускоренной модернизации до деградации.



Второе условие – масштабная и эффективная социальная политика. Рост размеров перераспределения в России очевиден, но для достижения эффективности не удается преодолеть несколько сильных барьеров. Сохраняется институциональный барьер сверхзатратных механизмов - преимущественно неадресного характера социальных трансфертов и в целом неэффективного расходования бюджетных средств, преимущественно на поддержание социальной инфраструктуры. Вторым барьером на пути смягчения пространственных социальных различий остаются некомплексность и невнятные цели социальной политики, попытки решать с ее помощью конъюнктурно-политические задачи, что характерно и для федеральных, и для региональных властей. Пока барьеры целей и инструментов не будут преодолены, к более жестким объективным барьерам бессмысленно даже подступаться.

Существенной чертой, определяющей взаимоотношения федерального центра с регионами, является сверхцентрализация властных полномочий на уровне Федерации. Сегодня политика государства в отношении слаборазвитых регионов сводится к выравниванию экономических показателей субъектов федерации через государственные инвестиции в реальный сектор и инфраструктуру и социальные трансферты населению. Однако такая политика недостаточно эффективна, предлагаемые Министерством регионального развития меры по выравниванию экономического неравенства между регионами порой напоминают Госплан – погоня за цифрами и полное невнимание к глубинным причинам сложившейся ситуации. Чтобы решить проблему регионального неравенства, необходимо создать эффективные институты стимулирования развития регионов, согласования интересов и координации (это главное в региональной политике), вложения в развитие человеческого капитала регионов.