Развертывание в рамках политической программы демократизации многоуровневых общественно-государственных мероприятий по изменению места и роли институтов суда, парламента, исполнительной власти способствует постепенному формированию активной гражданской позиции российского населения в публичном управлении, а в конечном итоге в русле общецивилизационных ценностей ведет к построению социального правового государства в России, повышая его легальность и сближая власть и общество. На этом фоне увеличение потребностей власти в обосновании современных направлений правотворческой и правоприменительной деятельности в территориальном распределении предметов ведения и полномочий обусловили развитие практико-ориентированных историко-юридических научных исследований.
Реализация федеративной реформы в Российской Федерации и незавершенность процесса разделения полномочий трех уровней публичной власти повышают социальную значимость изучения политико-правового оформления власти имперского периода нашей государственности по всей территории России и, в частности, проблематику формирования различных форм регионального управления и местного самоуправления. Интересным с этой точки зрения представляется эпоха начала XIX в. с ее попытками продолжить формирование легитимной монархии, когда можно выделить в качестве институционально закрепленных общественное, территориальное и корпоративное местное самоуправление при одновременном создании функциональных в политическом смысле отраслевых министерств в центре и сохранении полномочий на губернском уровне власти - на местах.
Влияние благоприятного геополитического фактора и усиление авторитета Московского государства в международных делах по итогам победы в Северной войне (1721 г.) явились ускоряющим формирование империи условием. Объединение завоеванных территорий и народов, расширение сфер государственного регулирования, а также обеспечение стабильности в их управлении требовали дальнейшей концентрации власти в руках верховной власти. Понимание абсолютистского государства как «полицейского», «регулярного» (в смысле регулирование-управление), утвердившееся в историко юридической литературе, создает основы к пониманию процесса закрепления имперской формы российской государственности в рассматриваемый период.
В этом году исполняется 200-летие объединения под общим названием «Финляндия» в рамках российского подданства территорий, которые в разное время вошли в состав Российской империи, а впоследствии эволюционировали в государство. тесное переплетение и взаимодополнение определения политико-территориального положения финляндского населения и утверждения собственного административно-законодательного строя Финляндии проходило в русле выравнивания местных политико-правовых обычаев с институциональной организацией власти и права российской государственности, в общем смысле означавшее формирование предпосылок собственной политико-правовой структуры и инкорпорацию в состав империи на началах формирующейся национально-государственной автономии в рамках неограниченного монархического правления.
По условиям Ништадтского мира, определившего условия победы Петра I в Северной войне, к России отошла часть Финляндии, примыкавшая к Ингерманландии – «Карелия с дистриктом Выборгского лена», причем никаких особых установлений вроде самостоятельности в управлении эта область не получила, в то время как этим же актом другим присоединенным территориям – Прибалтике, гарантировалось привилегированное положение. Начиная войну со Швецией в 1742 г., императрица Елизавета особым манифестом объявила финляндскому населению, что готова оружием помочь ему образовать ни от кого не зависящее государство под «собственным избранным самими финляндцами правлением… со всеми к тому относящимися правами, привилегиями и льготами, которые для их собственной пользы и твердого основания их независимости будут ими признаны нужными и полезными» [3, С. 412]. Объявление о независимой Финляндии под покровительством России нашло юридическое оформление в ст. 9 Абоского мирного договора от 7 августа 1743 г., где было установлено: «обыватели Шляхетные и не Шляхетные, городы, магистраты, цехи и цунфты будут постоянно и непоколебимо содержаны и защищены при их под Свейским Правлением имевших привилегиях, обыкновениях, правах и справедливостях» [3, С. 413]. То есть устанавливался привилегированный статус новой области государства, определяемый «особыми правами».
Для России такой подход не являлся чем-то необычным, поскольку в окраинных территориях верховная власть при завоеваниях сохраняла существующее право, а свое господство устанавливало в виде назначения доверенного коронного губернатора с небольшой канцелярией, являющегося органом высшего контроля за местными учреждениями, которые управляют и судят по прежнему законодательству. Лишь функции обороны государства и сбора налогов в новых территориях полностью переходят в регулирование центральной власти. Соответственно дальнейшее участие верховной власти в управлении этими территориями чаще всего сводилось к назначению губернаторов и решению частных вопросов(военные дела, почта, перепись населения).
Территориальные административные преобразования в связи с завоеванием еще одной части Финляндии выразились в объединении по указу 1744 г. всех финляндских земель в одну губернию, первоначально Выборгскую, которая затем в 1802 г. была переименована в Финляндскую. Этот акт имел двоякое значение, ведь кроме того, что увеличивалась территория губернии, еще и устранялись различия в административном (управленческом) отношении, что означало распространение привилегий и на часть Финляндии, присоединенной при Петре I. Этот факт можно считать еще одним подтверждением государственной политики XVIII в. по отношению к окраинам, когда ради престижа увеличения территории империи и ее внешнего авторитета, государство сохраняет местные вольности и намеренно проводит мероприятия по повышению уровня своего легального присутствия на новых территориях. Исследованием конкретного набора прав самостоятельности Финляндии и других окраин в центральном аппарате власти специальные органы не занимались, тем более не проводилось кодификации шведского законодательства в этой территории.
Неопределенность и невыясненность объема привилегий привели к тому, что в эпоху императрицы Екатерины II административные преобразования в значительной степени были проведены и в отношении Финляндии. Именным указом от 3 мая 1783 г. [4] в Финляндии также, как и в Прибалтике, по общеимперскому образцу введена подушная подать с крестьян и мещан и сбор с доходов купцов, а прежними оставались только местные налоги в пользу внутреннего управления.
Продолжением реализации имперских тенденций по отношению к Финляндии стало проведение здесь губернской реформы, когда здесь образовано Выборгское наместничество и введена вся система административных и судебных органов по «Учреждению о губерниях» 1775 г. Хотя прежние привилегии не были ликвидированы, объем их уменьшился. Сенат при разъяснении вопроса о действии старого права дал следующее разъяснение: «по открытии сего наместничества, по образу Высочайших Ее Императорского Величества о управлении Губерний Учреждений, касательно до образа в судопроизводстве и во всем том, на что в Высочайших Учреждениях есть точное предписание, поступать должно по сим Высочайшим Учреждениям; по законам же конфирмованным для лифляндии, Эстляндии и Финляндии, поступать следует в таких токмо случаях и обстоятельствах, на что нет в Высочайших Учреждениях точно предписания» [3, С. 418]. Однако при восшествии на престол Павла I указом от 12 ноября 1796 г. было предписано вместе с сохранением здесь губернского правления, казенной палаты и казначейства восстановить все присутственные места, которые по прежним правам и привилегиям существовали до образования здесь наместничества – во всех городах и уездах. Хотя, как видим, восстановление проведено не в полном объеме, тем не менее существующая со времен Швеции система административных и судебных органов была возвращена.
Необходимость разобраться в планах дальнейшего устройства Выборгской губернии на фоне неопределенности правового положения Финляндии привела к созданию в 1802 г. Новым императором Александром I особой комиссии, которой было поручено «рассмотреть права и преимущества, утверждающие каждому сословию его принадлежность, войти в точнейшее и подробнейшее исследование всех статей, государственный доход составляющий, вникнуть в образ судопроизводства гражданских и уголовных дел, исследовать все постановления, до того края относящиеся» [3, С. 419.]. Но с присоединением остальной части Финляндии к Российской империи в результате войны со Швецией и Манифестом от 11 декабря 1811 г. ситуация разрешилась на новых основаниях: «различие между старою и новою Финляндиею, как наименовании их, так и в самом образе управления» устранены, а «прежнюю Финляндскую губернию, наравне с губерниями, в Финляндии существующими» теперь подчинили учрежденному главному управлению [5]. На наш взгляд, данный акт отражал преемственность политических идей эпохи просвещенного абсолютизма Екатерины II с ее намерениями провозглашения политических прав народов империи и установление четкой системы законов, а с другой стороны, вписывался в общую картину переходного, как иногда называют, либерального периода правления Александра I, пытавшегося в рамках Просвещения и конституционализма тем не менее развивать и укреплять монархические устои российского государства.
Юридические основы вхождения остальной части Финляндии в состав России формируются еще в период до подписания Фридрихсгамского мирного договора со Швецией и предусматривали Манифестом 5 июня 1808 г. Сохранение прежних установлений [2, С. 38], то есть было объявлено, что Финляндия является частью государства с особым статусом на основе установлений - «конституций» действующих здесь в силу принадлежности к Швеции, а власть российского монарха является, соответственно, ограниченной. Манифестом 15 марта 1809 г. Александр I вновь подтвердил основные законы края, которыми гарантировались порядки в территории, действующие в период шведского владычества, а также ограничил свою власть в регионе правом сейма, создав на тот момент здесь тем самым конституционный режим власти.
Стремление заручиться поддержкой финнов с самого начала – в феврале в 1809 г., еще до заключения мирного договора со Швецией, обусловило созыв Александром I в Борго собрания представителей четырех сословий финляндского населения. Таким образом, Финляндия получила свой законодательный орган – четырехсословный сейм, которому сразу было «поручено обсудить четыре вопроса: о войске, налогах, монете и учреждении Правительствующего сената» [6, С. 439], то есть обсудить основания организации управления. Сохранялась армейская «поселенная система», по которой наборов рекрутов не проводилось, но города, деревни и частные землевладельцы принимали на себя обязанность содержать необходимое для Финляндии количество солдат, которые одновременно занимались хозяйством на земле и являлись военнообязанными, участвуя регулярно в учебных тренировках, позднее - в 1812 г. подход был изменен – введена уменьшенная в финансовом отношении вдвое «вакантная подать». Император объявил на сейме, что денежные средства Финляндии будут находиться в полном ведении местных властей. Платежным средством в Финляндии признавался русский рубль и учреждался финляндский банк. Продолжением юридического процесса, по определению государственно-правового положения, стало учреждение сеймом центрального управления в регионе в лице правительствующего совета под председательством и руководством генерал-губернатора, состоящего из департаментов судебных и хозяйственных дел. Административная система учреждалась в виде местных учреждений во главе с правительствующим советом, который в 1816 г. был преобразован в Императорский Финляндский сенат. Периодичность созыва сейма не была определена, это относилось к прерогативам верховной власти императора.
После ратификации Фридрихсгамского мирного договора последовал Манифест от 1 октября 1809 г., которым объявлялось, что «финляндские губернии со всеми жителями, городами, портами, крепостями, селениями, островами… будут отныне состоять в собственности и державном обладании Империи Российской» [1, С. 226]. Поэтому в вопросе формального статуса Финляндии необходимо отметить, что первоначально закреплялась самостоятельность новой территории в определенных рамках абсолютистского государства – Российской империи, тем не менее с окончательным решением всех вопросов монархом в виде актов с его стороны, в том числе и дальнейшего развития законодательства и административных преобразований. Подобный подход являлся обычным для такой формы государства, как империя периода оформления правовых основ отношений центр-регион, например в Великобритании в отношениях с Канадой и т.д. также стоит отметить, что и перспективы развития этих отношений тоже бывали различны.
Значение созданного народного представительства было существенным, так как без одобрения сейма царь не мог вводить в княжестве новые законы и налоги, то есть ограничения монарха также регулировались актами, относящимися к шведскому периоду в Финляндии, - Формам правления 1772 г. и Акту соединения 1789 г. Соответственно, перестав быть частью Швеции, она становилась принципиально на тех же основаниях территорией Российской империи. Монарх в конечном итоге выступал с законодательной инициативой перед сеймом, утверждал или отклонял законы и бюджет. Исключительно его компетенцию составляли вопросы обороны и внешней политики. Исследователь национальной политики в окраинных территориях империи Бахтурина А.Ю. высказывает интересное мнение, с которым, очевидно, стоит согласиться, что Манифесты 1808 г., Грамота сейму от 15 марта 1809 г. необходимо рассматривать, как «поиск законодателем наиболее оптимальных форм взаимоотношений России и Финляндии», что каждый акт рассматривал отдельные аспекты будущего статуса новой присоединенной территории. А результатом стала оптимальная формулировка, закрепленная Манифестом о присоединении от 1 октября 1809 г.: «о собственности и державном обладании» Россией приобретенной части Финляндии, одновременно с провозглашенным «бытием политическим», что является характерным для периода формирования национальной консервативной доктрины и обусловлено отсутствием практических возможностей вплотную заниматься присоединением окраины к империи и вводить там общеимперскую систему управления [1, С. 227]. Такое непоследовательное движение в определении юридического статуса Финляндии в дальнейшем способствовало теоретической, идеологической разработке вопроса о самостоятельном государстве Финляндии, находящемся в различного рода союзнических отношений с Россией. Высказывались даже идеи о федеративном устройстве Российского государства, хотя на самом деле специалистам очевидно лишь наличие самоуправленческих начал в определении отношений верховной власти с отдельной территорией государства с закреплением основ государственного единства имперским правом и самодержцем.
В итоге можно говорить о провозглашении автономистских начал в государственном управлении Финляндией, исходя из определения, характерного для имперской эпохи. Вот как это понятие трактует «Словарь юридических и государственных наук 1906 г.: «автономия – право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией … называется часть государства, имеющая местный парламент или вообще какую-либо местную организацию законодательной власти. Наконец, автономией называется иногда предоставляемое государством некоторым корпорациям, сословиям, учреждениям и т.п. право самостоятельно в пределах закона нормировать характер своей организации и условия своей деятельности» [7, С. 63].
Установленные нормы государственно-правового статуса присоединенного в 1809 г. Великого княжества Финляндского до конца XIX в. означали автономность региона при сохранении в целом имеющейся прежде правовой системы и национального административного самоуправления, а также создавали почву для ее возможного расширения путем развития национально-территориальной автономии, возможно, в национально-государственную, политическую. Император Александр I, учитывая итоги русско-шведской войны и разрастающиеся геополитические противоречия в Европе, принял меры к развитию у финского населения симпатий к российскому правлению. Порученная М.М. Сперанскому деятельность по составлению Финляндской конституции, осуществлялась в соответствии с принципами государственной политики по отношению к присоединяемым территориям – учет уровня государственного развития нового края в составе империи, сохранение национальных обычаев и обеспечение действия местных законов. То есть условия присоединения Финляндии характеризуются правительственными стремлениями России создать благоприятный климат отношений с новой территорией и предстать перед Европой защитницей цивилизованных монархических ценностей времени. Тем не менее стоит заметить, учитывая самодержавные основы российского государства, что такой порядок мог действовать до принятия императором нового закона в отношении Финляндии.
Если оценивать деятельность периода правления Александра I по оформлению политического места Финляндии в составе Российской империи, то следует применить высказывание М.М. Сперанского от 1810 г., заметившего, что Финляндия инкорпорирована, но без нужды нет причины об этом упоминать. Что же касается применительно к этой части империи выражения «государство», то оно в то время употреблялось не только для самостоятельных государств, но для особых привилегированных частей страны, имевших собственное управление.
Стоит отметить, что именно в исследуемый период взаимоотношения между Великим княжеством Финляндским и Россией демонстрируют закономерности властных связей между центром и национальными окраинами империи. С ростом национального правосознания населения присоединенной территории империи на фоне многообразия моделей властных отношений с регионами повышается стремление к государственно-правовой самостоятельности. Достаточно четко проявляются шаги региональной элиты по наделению реальной компетенцией всех видов местных органов власти, развитие собственной правовой системы и желание ее кодифицировать, сделав таким образом политически самостоятельным рычагом управления делами. Параллельно наблюдаются линии: унификации со стороны империи государственно-правовых порядков в территориях, и национально-государственной идентификации населения региона, выразившейся в стремлении утверждения собственного языка в качестве государственного, местных правовых институтов, специфичных государственно-властных институтов.