Местное самоуправление в Югре состоялось

КРЫЛОВ Алексей Иванович

Начальник Управления по вопросам местного самоуправления администрации Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа

– Алексей Иванович, подводя итоги работы органов местного самоуправления округа в новых условиях, определенных 131–ФЗ, что бы Вы хотели отметить в первую очередь?

У людей появился опыт самостоятельной работы – это главное. Конечно, в переходный период значительная часть полномочий была закреплена за районами. Но постепенно, шаг за шагом объем полномочий муниципальных образований поселенческого типа увеличивался и на 1 января 2009 г. все вопросы местного значения, определенные 131-ФЗ, перешли в их ведение.

Принципиально изменились взаимоотношения между районами и поселениями. Раньше было единое муниципальное образование – район. И вдруг он превратился в совокупность множества маленьких муниципалитетов. Естественно, сразу же возникла институциональная проблема: как выстроить взаимоотношения между районом и поселениями в интересах людей? Ведь люди то живут не в районе, а в конкретном поселении!..

Сейчас, имея за плечами трехлетний опыт развития системы местного самоуправления в автономном округе, мы видим, что районы перестают играть роль «руководящей и направляющей си-лы», а все больше примеряют на себя роль партнера, если хотите, «старшего брата» по отношению к «младшему», то есть к поселению.

Важную роль в институциональном выстраивании взаимоотношений по линии «район – поселение» играет принцип субсидиарности в перераспределении полномочий и ответственности за оказание тех или иных услуг населению муниципальными образованиями разного уровня. Если данную конкретную услугу людям удобнее получать в районе значит, ее должен оказывать район, если в поселении – значит, поселение. Ведь закон позволяет свободно передавать полномочия по обоюдному согласию как сверху вниз, так и снизу вверх. В частности, районы могут нагружать своими полномочиями поселения, передавая им при этом, как велит бюджетный кодекс, необходимые денежные средства. Пока что такого обратного движения в округе немного, но этот процесс, я думаю, в скором времени пойдет более интенсивно.

– И все же, насколько я знаю, отношения некоторых глав районов с некоторыми главами поселений отнюдь не безоблачные! Чем это обусловлено?

У поселения свой круг вопросов местного значения, решение которых ложится на поселенческий орган местного самоуправления, у муниципального района – свой. И зоны ответственности у них разные. Иначе говоря, между районом и поселением объективно существуют институциональные противоречия. Но когда на эти противоречия накладывается еще и субъективный фактор – глава района не любит главу поселения, а тот отвечает ему взаимностью, – возникает конфликт, в результате которого страдают люди. Субъективный фактор нельзя полностью исключить, но свести его влияние к минимуму необходимо. И районная, и поселенческая власть работают для людей. Как бы ни складывались отношения между главой района и главой поселения, как представители публичной власти, они обязаны конструктивно работать, не позволяя личным симпатиям и антипатиям играть определяющую роль.

– Значит, поселенческая модель, вызывавшая поначалу так много сомнений в ее жизнеспособности, по Вашему мнению, состоялась?

Я полагаю да, состоялась. Были сомнения, была критика; ждали, чем закончится переходный период, поскольку циркулировали слухи о возможной отмене базовых положений 131-ФЗ. Но вот наконец переходный период закончился, местное самоуправление не отменили и те 19 тысяч сельских поселений, которые получили в России статус муниципальных образований, вполне нормально сегодня живут и работают. Мы должны это принять как данность и опираться на муниципальные образования первого уровня в реализации государственной политики. Район как межмуниципальная надстройка, район как «старший брат» в хорошем смысле слова будет всегда стоять над поселениями. У района есть рычаги финансового выравнивания; район – становой хребет местного самоуправления. Но люди – я не устаю об этом напоминать – живут в конкретных поселениях!..
– Какие, с Вашей точки зрения, злободневные вопросы обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований поселенческого типа сохраняют или, наоборот, приобретают первоочередное значение?

«Вечная» проблема – ЖКХ. Всегда убыточная отрасль, всегда вызывающая массу нареканий и неудовольствие людей растущими тарифами, неубранными подъездами, неремонтируемым жильем. А сейчас, ко всему прочему, началась перестройка системы ЖКХ в муниципальных районах. Оказание услуг по тепловодогазоснабжению отошло теперь к функциям поселений. Но предприятия ЖКХ развивались еще с советских времен как районные. Одно предприятие обслуживало несколько поселений, которые теперь стали самостоятельными.

В переходный период Правительство и Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, чтобы не ломать сложившуюся систему, закрепили полномочия по оказанию услуг в сфере ЖКХ за муниципальными районами. Но после окончания переходного периода округ не вправе законодательно регулировать эту сферу деятельности органов местного самоуправления. Поселения и районы сами должны договариваться, кто из них будет оказывать услуги населению по содержанию и ремонту жилищно-коммунального хозяйства.

Другая проблема, тоже из разряда «вечных», – это проблема кадров, особенно в небольших муниципальных образованиях с числом жителей менее тысячи человек. Но и в более крупных поселениях ощущается нехватка специалистов наиболее востребованных управленческих профессий. К традиционной тройке дефицитных профессий – юрист, экономист, финансист – добавились профессии специалиста в области земельных отношений и специалиста в области градостроительства. Пока в стране и в мире кризис, большинство строек заморожены. Во время этой вынужденной паузы мы можем заняться урегулированием спорных вопросов землеустройства и градостроительства, возникающих сегодня на уровне поселений, обучением и подбором кадров…
– Человек ищет, где лучше. А зарплата у муниципальных работников в поселениях невысокая…

Не стоит излишне драматизировать этот аспект проблемы. В Ханты-Мансийском автономном округе реальные доходы муниципальных работников, включая северные, премиальные, соцпакет, всегда были достойными.

В принципе, закон разрешает муниципалитетам устанавливать размер оплаты своим работникам какой они хотят. Это ваш бюджет, сами и решайте. Можете поднять зарплату в полтора, в два раза… Ограничение установлено бюджетным кодексом для дотационных муниципалитетов. Если муниципалитеты дотационные, субъект федерации вправе устанавливать верхний «порог», выше которого начислять заработную плату работнику нельзя.

В Ханты-Мансийском автономном округе Югре такой «порог» установлен. Это, я считаю, разумная мера. В противном случае в некоторых муниципалитетах 100% бюджета уходило бы на заработную плату его работникам! Даже сегодня, когда такой «порог» установлен, доля фонда заработной платы в бюджетах поселений колеблется в широких пределах. Чем крупнее поселение, тем меньшая его доля уходит на оплату труда муниципальных работников.

Кстати говоря, муниципалитеты обязаны раз в квартал публиковать сведения о расходах, в том числе указывать, сколько денег ушло на заработную плату муниципальным работникам. Люди должны видеть, куда идут деньги местного бюджета.

– Раньше много писали, что муниципалитеты надо стимулировать к поиску возможностей зарабатывать на жизнь. Говорили о расширении доходной базы, о снижении уровня дотационности муниципалитетов. Как эти вопросы рассматриваются сегодня?

Зарабатывать деньги – не функция власти. Пополнять доходную базу – да. Пополнить доходную базу можно за счет предоставления налоговых преференций, создания условий для развития бизнеса.

Что касается вопроса о снижении уровня дотационности, то давайте сравним нашу практику с европейской. Бюджет наших муниципалитетов на 30-50% формируется за счет местных налогов и сборов; бюджет муниципалитетов Германии – на 80-90%; а бюджет муниципалитетов англии, Италии, Нидерландов – на 10-20%. Остальное – трансферты из бюджетов вышестоящих уровней власти. Теперь я спрошу вас: где больше местного самоуправления, где больше демократии? Да нигде! местное самоуправление – это умение рационально распоряжаться финансовыми средствами, которые находятся в руках муниципалитетов, в интересах жителей муниципальных образований независимо от того – из каких источников эти средства поступают. Если местные налоги позволяют обеспечить расходы муниципалитета на 10%, то важно, чтобы остальные 90% регулярно поступали – из года в год, из века в век. А забота местной администрации – рационально тратить деньги. Когда люди видят убранные дороги, чистые тротуары, паркинги, работающую инфраструктуру – они понимают, что муниципалитет выполняет свои обязанности. И все довольны… и не рассуждают, за счет каких средств это достигнуто.

– В конце прошлого года состоялись выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления. В ходе выборов обнаружилось такое явление, как дефицит кандидатов. Многие депутаты предшествующего созыва не хотели и не стали баллотироваться. Новичков тоже не везде хватало. Были проблемы (хоть и единичные) с выдвижением кандидатов на должность глав поселений. Чем Вы это объясняете?

Я объясняю это разочарованием людей, почувствовавших себя обманутыми в ожиданиях. Выборы 2005-2006 гг. проходили на волне эйфории, вызванной 131-ФЗ. Закон наделял муниципалитеты большими полномочиями. Людям казалось: они сейчас придут и перевернут мир. А кто-то просто надеялся благодаря должности получить личные преференции.

Вышло не так, как ожидали. «Планов громадье» подрезали тем, что полномочия передавались му-ниципалитетам не все и не сразу. Работа депутата на поверку оказалась тяжелой, неблагодарной и чаще всего неоплачиваемой. Население особо по головке не гладит, порой в спину и нехорошие слова несутся. Должность главы – тоже не сахар! Надо «пахать» день и ночь, получать зуботычины со всех сторон; от людей доброго слова не услышишь. Ни тебе «крутого» джипа, ни тебе «навороченного» телефона! много проблем – системных, финансовоемких, решаемых не одним годом. Поэтому часть депутатов и глав сказали себе: хватит, не пойду больше!..
Мотивы их решения очевидны. Я расцениваю данную ситуацию как момент взросления. Что сделал 131-ФЗ? Он поставил всю систему управления «с головы на ноги». За три года «ребенок», то есть поселенческая модель местного самоуправления, научился ходить. Теперь его надо научить ездить на велосипеде, на мотоцикле, прежде чем он станет окончательно взрослым и сядет за руль автомобиля.

– А как Вы расцениваете тот факт, что в ходе выборов сменилась почти половина глав муниципальных образований, избранных в 2005 – 2008 гг.? Это тоже момент взросления?

Именно так я это и расцениваю. В небольших поселках люди прекрасно видят, кто есть кто. Бывают случаи, когда они ошибаются, но выборы как раз и позволяют исправить ошибку. Да, на прошлых выборах сменилась почти половина глав. Но ведь другая половина осталась, подтвердила свои полномочия, заслужила доверие людей! Это, я считаю, большим достижением. На следующих выборах процент замены глав муниципальных образований, полагаю, будет меньше местное самоуправление выйдет на новый этап своего взросления…

Идеальных людей нет, как нет и идеальных глав муниципальных образований. Трудно выбрать из кандидатов такого, чтобы и человек был хороший, и профессионал замечательный. Редкое сочетание! Однажды Генри форда спросили: «Как вам удалось построить свою империю? Наверное, вы в автомобилях прекрасно разбираетесь?» а форд ответил: «Я в автомобилях вообще ничего не понимаю. Но я разбираюсь в людях, которые хорошо разбираются в автомобилях». Вот и глава муниципального образования в первую очередь должен разбираться в людях. Он задает тон жизни поселения, он – хозяин. И все же, каким бы волевым и профессионально подкованным человеком он ни был, ему нужна команда, на которую всегда можно опереться. Бывает, что главой становится не очень сильный хозяйственник. Его выбирают, потому что он порядочный человек и болеет за людей. Эти качества делают его лидером. Но тем более ему требуется команда помощников, способных уравновесить недостаток профессионализма…
– Не секрет, что районные и окружная власти, в той или иной форме, стараются оказать поддержку некоторым кандидатам в депутаты и главы органов местного самоуправления – тем, кого они считают более подготовленными к работе. И не секрет, что во многих случаях население «прокатывает» на выборах таких кандидатов и голосует за других людей. Какие выводы из этого факта Вы могли бы сделать?

Вывод один: больше доверять людям! Если они видят, что это «наш человек», то никакие усилия вышестоящих властей их не разубедят. Быть может, со временем они поймут – да, ошиблись! Но только со временем и сами!..

– Типичная ситуация: глава района поддерживал на выборах одного кандидата на пост главы поселения, а победил другой. Как ему строить взаимоотношения с победителем?

Очень просто. Победил – садитесь за стол и работайте вместе. Работайте так, чтобы не страдало население. Вы можете не любить друг друга, не переходить на «ты», но вы обязаны конструктивно работать.

– До сих пор, если население ошиблось в выборе главы муниципального образования, исправить эту ошибку можно было только на очередных выборах. Недавно президент РФ предложил наделить депутатов представительных органов местного самоуправления правом снимать с должности глав муниципалитетов. Не приведет ли такая норма (если она будет принята) к волне принудительных отставок?

Ныне действующий механизм отзыва глав муниципальных образований, насколько мне известно, еще ни разу не был применен в России, что свидетельствует о его неэффективности. Мэров отстраняют от должности только тогда, когда их сажают за совершенные преступления. А чтобы законно отоз-вать, необходимо пройти долгий и сложный путь, в том числе судебных процедур. Поэтому нам, конечно, нужен не формальный, а практически реализуемый механизм отзыва глав, позволяющий отстранять от должности руководителей, которые очевидно не справляются с работой и чья деятельность наносит ущерб населению. Но он должен предусматривать и защиту глав от произвола! В противном случае мы действительно можем столкнуться с новой проблемой, не решив толком старую.

– В беседах с главами и депутатами поселений часто возникает предложение законодательно определить статус депутатов представительных органов местного самоуправления. Вы тоже считаете это необходимым?

Ну, о чем тут говорить? Раньше действовали законы автономного округа о статусе депутата и статусе главы, где подробно расписывались гарантии материального характера и статусные вещи. Новый 131-ФЗ и сам не определил достаточно полно статус главы и депутатов, и субъектам федерации не дал такой возможности.

 Получается, что законы о государственных и муниципальных служащих есть, а законов о выборных должностных лицах – главах и депутатах – нет. Первое время депутатам свои деньги приходилось платить, чтобы добраться, к примеру, на сессию районной думы. Никто не знал, – когда и как им уходить в отпуск, оплачивать ли проезд к месту отдыха? В конце концов округ принял закон о гарантиях деятельности выборных должностных лиц. Прокуратура его обжаловала на том основании, что округ превысил свои полномочия. Но суд подтвердил позицию округа и оставил в силе этот закон. Конечно, логика требует принять соответствующий закон и на федеральном уровне…

– Готовя к выпуску этот номер журнала «Регион 86», мы собираемся встретиться и поговорить с главами ряда поселений и депутатами представительных органов. На какие вопросы Вы бы посоветовали нам сделать особый акцент?

Издание нашего журнала – одна из действенных мер в решении острой кадровой проблемы. С самого начала мы рассматривали «Регион 86» как эффективный инструмент в деле обучения и подготовки муниципальных работников и выборных должностных лиц.

Что касается вопросов, на которые вам стоит обратить внимание, то лично мне хотелось бы услышать мнение глав о роли государственной власти субъекта федерации в развитии местного самоуправления. Что мы делаем правильно, а что нет? Быть может, мы слишком сильно их опекаем? Или, наоборот, недостаточно? Как они считают, – состоялось местное самоуправление в округе? С какими проблемами сталкиваются вновь избранные главы поселений? Попробуйте составить такой откровенный разговор. Желаю удачи…

Поселенческая модель местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе состоялась. Появился опыт самостоятельной работы, принципиально изменились отношения между районами и поселениями. Важную роль в этом сыграл принцип перераспределения полномочий и ответственности между муниципалитетами разного уровня – районами и поселениями. Трудности с выдвижением кандидатов на должность глав поселений и депутатов местных советов и дум на последних выборах связаны с известным разочарованием людей, ожидавших быстрого решения всех проблем. Но это разочарование этап взросления наших граждан и наших муниципалитетов, которые из периода «романтизма» переходят в период зрелости.

версия для печати