Пришло время обратить внимание на поселения

САРЫЧЕВ Александр Викторович

Заместитель председателя комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления Российской Федерации

Александр Викторович, по прошествии переходного периода, что можно сказать о ходе реализации закона о местном самоуправлении № 131–ФЗ? Как он «показал себя» в действии?

Надо начать с того, что 131-ФЗ – это в некотором смысле революция. Я не побоюсь громкого слова, потому что вместе с реализацией этого закона мы начали на новом уровне выстраивать систему исполнительной и законодательной власти, это достаточно непросто. 95-ФЗ и 131-ФЗ – те законы, на которых базировалась концепция изменения структуры законодательной и исполнительной власти. Концепция эта вроде бы простая: жестко разграничить полномочия между субъектом федерации и муниципальным образованием. Власти любого уровня должны четко представлять, за что они отвечают, какие у них полномочия и как они должны их исполнять в соответствии с законом. Казалось бы, простая концепция. Но тем не менее оказалось, что сам процесс выстраивания новой системы достаточно сложен.

Мы все время сравниваем себя с западными странами, удивляясь, почему у нас все не так. Но в этих странах подобные законы существуют уже не один десяток, а то и сотен лет. Но и там процесс изменения законодательства в этом направлении происходит постоянно, потому что меняется ситуация, меняются социальные и экономические процессы. Законы корректируются, уточняются.

Для нас это все сложнее, нам пришлось начинать с полной неизвестности, но все хотят, чтобы сразу были учтены все нюансы.

К тому же мы привыкли, что любой гражданин может обратиться к администрации поселения с какой-то проблемой, а власть должна принимать решения независимо от того, в чьей компетенции находится вопрос – главы и его команды или это не входит в его полномочия. И независимо от того, есть у нас деньги в бюджете или нет, мы должны эти вопросы решать. По такой схеме мы работали раньше. Но вот было принято решение, что нужно жестко регламентировать полномочия разных уровней власти и под них определять формирование бюджета. Естественно, вслед за разграничением полномочий тянется длинный «шлейф» из других процессов: разделение имущества, земли в соответствии с переданными полномочиями.

Все это достаточно сложные мероприятия. Когда в 2003 году принимали закон, то все понимали, что такие процессы быстро не происходят, поэтому он сначала был опробован в экспериментальном режиме в двух субъектах федерации. Во всех субъектах федерации разграничение полномочий шло постепенно, а в Новосибирской области и Ставропольском крае реформы были проведены сразу в полном объеме. На их примере мы смотрели, как новая система будет работать.
В ходе переходного периода в закон вносились определенные поправки, менялась ситуация. Это было связано с тем, что мы пытались найти оптимальные границы разделения обязательств между субъектами федерации и муниципальными образованиями. Но вот переходный период закончился, и с 1 января 2009 года мы перешли на реализацию этого закона в полном объеме. Но проблемы остались, и в дальнейшем они еще будут. В декабре мы достаточно оперативно приняли поправки в закон № 131-ФЗ, в связи с тем что не все смогли вовремя провести разграничение имущества. Поэому мы продлили сроки, чтобы дать возможность эту работу закончить. Разграничение земли тоже не было проведено в полном объеме, и сегодня эта проблема еще существует. Но в остальном уже все должно идти в соответствии с законом.

– Какие самые существенные проблемы были выявлены в ходе переходного периода, как планируется их решать?

Мы все понимаем, что сегодня самая большая проблема заключается прежде всего в формировании бюджета всех уровней: и субъекта федерации, и муниципальных районов, и по поселениям.

Особенно серьезно проблема наполняемости бюджетов стоит на уровне сельских поселений. Конечно, есть механизмы формирования бюджета муниципальных образований, они определены законом в виде тех фондов выравнивания бюджетной обеспеченности, которые создаются на уровне субъекта федерации в виде субвенций, дотаций. Но проблема в другом: нет единой концепции для определения адекватной стоимости тех полномочий, которые установлены законом, поэтому невозможно сделать правильные расчеты по их финансовому обеспечению. И сегодня все говорят, что на уровне муниципального образования жестких нормативов по обеспеченности этих полномочий финансами нет и не может быть.

Конечно, сейчас существует определенная несправедливость при выравнивании бюджетов муниципальных образований. На уровне субъекта федерации уже разработано много нормативных документов, определяющих механизм выравнивания, экономические показатели каждого муниципального образования для исполнения своих полномочий.

– В беседе с главами муниципальных образований большинство из них высказывались о необходимости расширять свою налоговую базу. То есть, по крайней мере, осознание этой необходимости присутствует.

Да, но у них сейчас нет прямой заинтересованности, потому что нет экономических рычагов. Но сейчас мы как раз ведем большую работу в этом направлении. В осеннюю сессию 2008 года мы проводили достаточно много разных мероприятий: круглых столов, совместных заседаний комитета по бюджету и налогам с комитетом по местному самоуправлению, всевозможные встречи на уровне министерств. Таким образом мы пытались найти оптимальное решение для того, чтобы изменить ситуацию по налоговым нормативам для бюджетов муниципальных образований. Наша задача состояла в том, чтобы сформировать общую концепцию разделения налогов между бюджетами федерального центра и субъектов, чтобы не было такой большой централизации, которая произошла за последние годы. Мы пытались учесть интересы и субъектов федерации, и муниципальных образований. Эта работа велась полгода. Мы нашли общий язык и готовы были в весеннюю сессию предложить свои наработки. Забегая вперед, могу сказать, что мы хотим дать возможность муниципальным образованиям собирать налог на прибыль, транспортный налог, НДФЛ.

– Это будут поправки в закон о местном самоуправлении или отдельный законопроект?

Это будет отдельный закон, поскольку он коснется Бюджетного и Налогового кодексов и друих федеральных законов. Однако есть одно «но».

Я думаю, что сейчас могут возникнуть определенные сложности с рассмотрением этого законопроекта из-за того что начался экономический кризис, и первоочередные задачи стоят уже совсем другие. Изменилась общая ситуация по наполняемости бюджетов всех уровней. Это в определенной степени сыграет роль в принятии закона. Мы предполагали в весеннюю сессию пройти уже процедуру согласования, но с учетом того что появились более важные и сложные вопросы, процесс согласования может сдвинуться. Но у нас уже все готово, цель определена, договоренность есть, все наработки систематизированы.

Вообще, поселенческий уровень – это самый сложный момент во всей реформе местного самоуправления. Если просто посмотреть на цифры, то многие проблемы становятся очевидными. Когда мы приступили к реализации закона о местном самоуправлении, то у нас появилось 25 тысяч муниципальных образований. Из них 19 тысяч – это уровень сельских поселений. Это вновь образованные поселения, и здесь много очень сложных процессов – формирование новых администраций, депутатского корпуса. Кроме этого, мы еще не смогли наладить нормальные взаимоотношения на уровне субъектов федерации и муниципальных образований типа городского округа или муниципального района, а у нас уже появился новый уровень – поселения. А на уровне поселения все еще сложнее в том плане, что нет ни опыта имущественных отношений, ни кадров, ни бюджетной базы.

Стояла задача сформировать общую концепцию разделения налогов между бюджетами федерального центра и субъектов, чтобы не было такой большой централизации

Надо сказать честно, процесс передачи полномочий на уровень поселения оказался самым сложным и ожидания не оправдались так, как предполагалось. Все эти годы больше внимания уделялось выстраиванию отношений между субъектами и муниципальными округами, а уровень сельских поселений остался без внимания. Субъекты федерации отчитывались в том, что они передают полномочия на уровень поселений, но фактически они пользовались стандартной схемой: поселения не могли выполнять свои обязательства и по взаимному соглашению передавали их обратно на уровень района. Я думаю, что на данном этапе так и нужно было сделать, поскольку надо подготовить людей, определиться со всеми теми обязательствами, которые передаются.

Теперь хотим мы или нет, но мы должны значительный упор сделать на процессы, происходящие в поселениях, поскольку на уровне районов и городских округов мы худо-бедно уже вошли в ритм, который позволяет решать задачи. Если посмотреть сегодня, сколько потребовалось создавать законов только на уровне субъектов федерации, для того чтобы решить эти проблемы на своей территории – то это очень большой объем работы. Есть, правда, шероховатости, но они уже не такие существенные по сравнению с тем, что происходит на уровне поселений. Но теперь пришло время обратить внимание на проблемы этого уровня самоуправления. Задача непростая, и для ее решения нужна дополнительная информация. Комитет по местному самоуправлению обратился в министерство регионального развития, чтобы нам к апрелю подготовили аналитическую информацию по тому, что нужно сделать на уровне сельских поселений. Таким образом, к апрелю мы получим общую картину всех процессов и проблем, которые на сегодня есть в поселениях, а дальше будем уже определять стратегию того, как улучшить эту ситуацию.
– А сами поселения заявляют о своих проблемах и потребностях? Есть ли какая–то инициатива, обращения, например, от депутатов сельских поселений, что им необходимо, какие проблемы решать?

Инициатив очень много, в наш комитет ежемесячно приходит от 50 и более предложений и просьб, например, по структурным изменениям. Я могу привести пример, не знаю пока, положительный или отрицательный, но сам факт уже интересен. В Челябинской области в 2008 году создали на уровне субъекта федерации фонд в размере 60 миллионов рублей для того, чтобы заинтересовать сельские муниципалитеты к поиску эффективных форм взаимодействия на уровне поселений, для решения общих проблем и задач. Это такой вариант объединения или укрупнения поселений. Несколько поселений изъявили желание работать по такой схеме. Учитывая экономическую и территориальную составляющую, они вышли с предложением объединиться, написали свои социально-экономические программы, утвердили их в субъекте федерации. Областные власти из этого фонда выделили им средства для реализации совместных программ. И некоторые поселения по этой схеме объединились, приняли новую организационную и территориальную форму.

Инициативы предлагаются очень разные, я привел один пример, чтобы показать, что эти процессы идут постоянно. Много инициатив, связанных с разграничением полномочий, некоторые муниципальные образования просят, чтобы их полномочия расширили. Но мы всегда смотрим на решение вопросов с той точки зрения, чтобы создать единую систему для всей России. Нельзя нарушать общую концепцию, поскольку если мы сейчас пойдем по принципу «делай что хочешь и как хочешь», то у нас опять не будет ни системы, ни определенности.

– Недавно в Думу был внесен на рассмотрение проект закона о контроле депутатов муниципальных советов за деятельностью мэров. Как Вы считаете, не создаст ли он обратную ситуацию, то есть условия для произвола депутатов по отношению к главе администрации?

Да, сейчас президентом внесен проект такого закона, мы будем рассматривать его в марте. По России сегодня есть ряд примеров, когда избранный глава проработал полгода, а потом полгода не появлялся на работе. Например, он на больничном, его по закону нельзя уволить, и на работу он не ходит. Но в этом законе предусмотрен механизм, который не оставляет возможностей для «произвола».

В проекте закона, который предоставил президент, оговорено, какие могут быть основания для того, чтобы поднимать вопрос об отстранении от должности выборного должностного лица. Второй механизм – это защита на уровне субъекта федерации. Прежде чем рассматривать инициативу отстранения главы, она должна быть представлена на имя губернатора. Губернатор анализирует обстановку, определяет, есть ли нарушение, и он вправе высказаться «за» или «против» этого должностного лица, или вообще прекратить рассмотрение данного вопроса.

Поэтому я считаю, что это достаточно корректный закон, он имеет все механизмы, чтобы не допустить таких местнических действий со стороны депутатов.

– Есть еще одна проблема для муниципальных образований: отсутствует закон о статусе депутата муниципального совета депутатов. Пока нет этого закона, случаются конфликты, например, депутатов не отпускают с работы для участия в заседаниях. Эту проблему предполагается решить в скором будущем?

В действительности закон о статусе депутатов есть. Но это не единый закон для всей России, а мы дали право субъектам федерации принять свои законы, определяющие статус депутатов, и там обозначить все вопросы, касающиеся деятельности совета депутатов.

– Законодательная власть на уровне местного самоуправления еще только становится на ноги. К сожалению, первые годы работы муниципальных советов у многих депутатов вызвали разочарование. Чем их можно ободрить?

Надо ясно понимать, что все депутаты разных уровней решают разную задачу. мы, депутаты Государственной Думы, несем ответственность за принятие решений на уровне государства. Депутаты субъекта федерации – на своем уровне.

Конечно, депутаты сельских поселений принимают решения только за свою территорию. Но не надо забывать, что все-таки они имеют права вносить свои предложения, рассматривать свои варианты взаимодействия с депутатами других уровней. И здесь никто не принижает их статуса.

Фактически, если говорить об ответственности, то она одинакова на всех уровнях – города или района. Но в части реализации – да, каждый отвечает за ту территорию, где он избран и на каком уровне.

Концепция, положенная в основу реформы местного самоуправления, проста: жестко разграничить полномочия между субъектом федерации и муниципальным образованием. Тем не менее оказалось, что сам процесс выстраивания новой системы оказался достаточно сложен. Самый сложный момент всей реформы – это передача полномочий на уровень поселений и передача под них финансового обеспечения. Нет единой концепции для определения адекватной стоимости тех полномочий, которые установлены законом, поэтому невозможно сделать правильные расчеты по их финансовому обеспечению. Отсутствует экономическая заинтересованность поселенческих администраций в расширении своей налоговой базы, поскольку для этого нет реальных экономических механизмов.

версия для печати