Регистр муниципальных нормативных правовых актов как элемент построения правового демократического государства

КОЗЛОВСКИЙ Николай Петрович

Директор Департамента по вопросам юстиции Ханты-Мансийского автономного округа – Югры

Важнейшей основой функционирования нашего государства является единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством.

Доступ к актам, изданным на федеральном и региональном уровнях, достаточно свободен, он осуществляется с помощью государственных и коммерческих информационных систем и средств массовой информации. Кроме того, в целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» создан федеральный банк федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

А вот доступ к муниципальным правовым актам до настоящего времени был ограничен.

Они публикуются в местных средствах массовой информации, имеющих ограниченный тираж, особенно в сельской местности, а зачастую, в нарушение Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, в связи с отсутствием финансовых средств, вообще не публикуются.

Проблема формирования единой системы учета муниципальных нормативных правовых актов назрела давно. Первые попытки включения муниципальных нормативных правовых актов в федеральный регистр предпринимались министерством юстиции Российской Федерации начиная с 2000 года. Впервые эти предложения были частично учтены в подпункте 19 пункта 7 Положения о министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года № 1313, в соответствии с которым министерство «организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы».

Но, как известно, Уставы муниципальных образований составляют лишь малую часть муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Таким образом, проблема полного учета муниципальных правовых актов и обеспечения их соответствия как федеральному, так и региональному законодательству не была решена.

В некоторых субъектах попытались решить данную проблему на региональном уровне. Например, обязанность по проведению юридической экспертизы и ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов была возложена на органы государственной влас-ти субъектов в Республике Башкортостан, в амурской и Томской областях и в ряде других. Однако повсеместной практики не сложилось.

В настоящее время федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 260-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с организацией и ведением регистра муниципальных нормативных правовых актов», вступившим в силу с 1 января 2009 года, внесены изменения в часть 2 статьи 26.3 федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и дополнительно введена статья 43.1 в федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которыми:

1. Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в региональный регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом этого субъекта.

2. Региональные регистры включаются в федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов, ведение которого осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Целями ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов являются:

1. Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, законодательству субъекта, уставам муниципальных образований.

2. Их систематизация и учет.

3. Обеспечение конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах.

4. Создание условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

При этом принципами ведения регистра муниципальных нормативных актов являются общедоступность, достоверность, актуальность и открытость информации, содержащейся в регистре.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2008 года № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» определено министерство юстиции Российской Федерации.

В рамках реализации нового полномочия в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре принят Закон от 24 ноября 2008 года № 138-оз «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».

Настоящий Закон в том числе определил права и обязанности органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных нормативных правовых актов и сведений к ним для включения в региональный регистр, права и обязанности уполномоченного исполнительного органа государственной власти автономного округа, осуществляющего ведение регистра, сроки предоставления и включения муниципальных нормативных правовых актов в региональный регистр.
Таким уполномоченным исполнительным органом государственной власти автономного округа, в соответствии с постановлением Правительства автономного округа от 23 сентября 2008 года № 198-п, определен Департамент по вопросам юстиции Ханты-Мансийского автономного округа Югры.

Для этой цели в составе Департамента с 1 января 2009 года создано Управление государственной регистрации нормативных правовых актов.

Сегодня рано подводить какие-либо итоги, но определенные выводы уже можно сделать.

В соответствии с Законом главы муниципальных образований обеспечивают направление в Департамент по вопросам юстиции:

1. Муниципальные нормативные правовые акты в течение 7 дней со дня их подписания;

2. Сведения об источнике их официального опубликования (обнародования) в течение 15 дней со дня их официального опубликования (обнародования);

3. Иные дополнительные сведения, подлежащие включению в регистр, в течение 3 дней со дня поступления в орган местного самоуправления.

Из 106 муниципальных образований автономного округа 51 выполняет требования Закона без нареканий, в то время как остальные, а их чуть больше половины, до настоящего времени не предоставили ни одного акта.

Надеюсь, это явление переходного периода и система в дальнейшем будет работать без сбоев.

Необходимо отметить, что местное самоуправление формируется с 1993 года одновременно с принятием новой Конституции Российской Федерации. Учет и систематизация муниципальных нормативных правовых актов на местном уровне практически отсутствовали, с приходом на пост нового Главы принятые ранее акты не отменялись, существовали наряду с принятыми.

Кроме того, как уже отмечалось ранее, принятые акты в большинстве случаев не опубликовывались или же публиковались не в полном объеме, что нарушало права и законные интересы граждан.

Такая практика способствовала злоупотреблениям со стороны должностных лиц органов местного самоуправления.

Кроме того, в связи с отсутствием в большинстве поселений квалифицированных юристов, нормотворчество в муниципалитетах находится на невысоком уровне. Так, с 1 января по 27 марта 2009 года проведены 254 юридические экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, из которых:

• 121 акт признан не соответствующим законодательству;
• в 9 актах выявлены коррупциогенные нормы.

Типичными нарушениями являются:

• вторжение в полномочия федерации и (или) автономного округа;
• нарушение компетенции органов местного самоуправления, установленной уставом муниципального образования;
• нарушение порядка вступления муниципального правового акта в силу (в частности, акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны вступать в силу только после их официального опубликования (обнародования).

Приходится сталкиваться с ситуацией, когда для включения в регистр муниципальные образования направляют все принятые акты, не проводя их предварительный отбор на предмет нормативности. Так, поступают правовые акты о назначении на должность, о назначении ответственного лица, о выплате премии и т.п.

Действительно, в некоторых случаях трудно определить, является ли муниципальный правовой акт нормативным. В действующем законодательстве отсутствует его определение, поэтому следует руководствоваться определением, данным пунктом 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»: «Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в них правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений».

Еще одной проблемой является отсутствие в электронном, а порой и в бумажном виде текстов действующих муниципальных нормативных правовых актов, опять же из-за отсутствия налаженной системы их учета.

Также следует обратить внимание на достаточное количество выявленных коррупционных факторов, основными из которых являются:

1. Предоставление должностным лицам органов местного самоуправления и муниципальных предприятий, учреждений широких дискреционных полномочий, позволяющих выбрать один из многих вариантов решений по своему усмотрению. Так, в порядках предоставления субсидий организациям зачастую не определен ни размер субсидии, ни срок ее предоставления, ни критерии отбора организаций. Эти недостатки предполагается урегулировать договором между администрацией муниципального образования и получателем субсидии, что влечет за собой возможность проявления целого ряда коррупционных действий со стороны должностных лиц, а также нецелевое расходование бюджетных средств.

2. Отсутствие исчерпывающего перечня предоставляемых документов, необходимых для реализации установленного права, может повлечь за собой необоснованный отказ, к примеру, в постановке гражданина на учет в качестве малоимущего.

Как уже сказано, одной из целей ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов является обеспечение конституционного права граждан на получение достоверной информации о муниципальных нормативных правовых актах.

Для этого Департамент по вопросам юстиции не просто осуществляет сбор муниципальных нормативных правовых актов, но формирует базу данных регистра.

Указанная база данных ежемесячно направляется посредством электронной связи в министерство юстиции Рф.

В свою очередь минюст России обеспечивает формирование федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и предоставление гражданам и организациям необходимых сведений.

В настоящее время формирование федерального и регионального регистра муниципальных нормативных правовых актов находится на начальном этапе, но уже сейчас можно сказать, что он является одним из важнейших элементов построения правового демократического государства.

версия для печати