Самоуправление реальное и мнимое

КОРДОНСКИЙ Симон Гдальевич

Кандидат философских наук, профессор Высшей школы экономики, 2000-2004 гг. руководитель Экспертного управления Президента РФ, 2004-2005 гг. – старший референт Президента РФ; действительный государственный советник первого класса.

– Симон Гдальевич, можно ли сегодня говорить, что у нас в стране уже сложилось система местного самоуправления?

Когда применительно к России говорят про местное самоуправление, то имеется в виду муниципальное управление. А местное самоуправление – это совсем другая реальность: когда нет ресурсов, люди самоорганизуются и каким-то образом выстраивают свою жизнь. Муниципальное управление предполагает распределение ресурсов, идущих сверху или со стороны. И хотя закон у нас называется «О местном самоуправлении», тем не менее речь в нем идет скорее о муниципальном управлении.

В сознании наших законодателей и управленцев складывается такой стереотип мышления, что когда они говорят о местном самоуправлении, то имеют в виду все-таки муниципальное управление. А вот местное самоуправление как таковое воспринимается ими как нечто внезаконное или противозаконное.

Реальное местное самоуправление можно найти в местах, где государство не обеспечивает людей по разным причинам ресурсами, в «медвежьих уголках». Людям в таких местах надо как-то выживать, и они организуют свою жизнь помимо государства. Если возьмете какое-нибудь удаленное сельское поселение, то там можно найти элементы местного самоуправления, когда люди объединяют личные ресурсы и используют их для решения коллективных проблем. Только такая форма социальной интеграции законодательно не закреплена, зачастую может интерпретироваться как противозаконная. О самоуправлении можно говорить, например, когда в подъезде люди объединяются для благоустройства. То есть ТСЖ – это как раз форма самоуправления.

– Почему же муниципальное управление нельзя назвать самоуправлением?

Потому что муниципальное образование не распоряжается своими ресурсами, оно дотационное. Муниципалитеты даже не могут решать, на какие именно цели потратить деньги, которые им поступают, потому что распределяют их согласно нормативам или защищенным статьям. Ведь ресурсы выделяются «сверху» не просто так, но на конкретные цели, на образование, здравоохранение, поддержание правопорядка.

– В Ханты–Мансийском автономном округе муниципальные образования несколько богаче, чем в других регионах. То есть сверх защищенных статей остаются средства, которыми можно распорядиться по своему усмотрению. Получается, у них есть свобода, на что расходовать средства?

В пределах каких-то рамок. Ведь что такое собственные ресурсы? Это то, что дает независимость, в данном случае от губернатора. Возникает вопрос, а нужна ли губернатору самоопределяющаяся территория? Я не скажу, что всегда дела обстоят именно так, но зачастую конфликты между мэрами и губернаторами имеют именно такую природу. Поэтому адекватные мэры заведомо формируют бюджеты с дефицитом и стараются не показывать реальных доходов. Таким образом, формируется скрытая экономика, не обязательно теневая, но скрытая. И в рамках такой экономики идет распределение ресурсов уже согласно желаниям мэра или тех, кого он представляет.

– Хорошо, а о муниципальном управлении нельзя говорить как о шаге к местному самоуправлению?

Наверное, можно. Сама идея местного самоуправления у нас появилась в начале 90-х годов из-за сугубо подражательных тенденций. Нужно было отделить пространство жизни от пространства государства.
Пространство государства – это федеральный уровень, федеральные округа, отрасли народного хозяйства, регионы. А пространство жизни – это муниципальное пространство. Начали смотреть, как организовано муниципальное пространство в других странах, в мире.

Понравилась немецкая модель, и ее начали приспосабливать к нашей реальности. В результате возник закон о местном самоуправлении. Но надо же было учитывать, что ни одна из развитых стран такого изменения социального пространства, как Россия, не претерпевала, насколько мне известно. И ни одна страна не имеет такого огромного физического пространства.

– Но в этом шаге есть продвижение, развитие какой– то формы самоорганизации?

В идеале – да. Те, кто писал закон и задумывал реформу, исходили из самых лучших побуждений. В этом смысле, закон о местном самоуправлении – это, конечно, шаг вперед. Но эти лучшие побуждения натолкнулись на советскую реальность, на традиционную организацию социального пространства, в результате возникло то, что мы сегодня видим и что не устраивает никого – ни государственных чиновников, ни муниципальных служащих, ни мэров.

– Многие, кто занимается муниципальным управлением, считают, что передача полномочий муниципалитетам была ошибкой, поскольку они не справляются…

Ошибкой это может быть в том смысле, что взяли чужую модель, выросшую в другой реальности, и пытались под нее изменить наше социальное пространство, совершенно не интересуясь тем, как оно устроено. В результате взаимодействия советского и постсоветского, с одной стороны, и навязываемой модели, с другой, возникло нечто, называемое местным самоуправлением, не очень удобное для жизни. Конечно, муниципалитеты все время приспосабливаются. Но чаще всего «низы» не справляется с полномочиями, а «верхам» не до того, чтобы разбираться в специфике того, что происходит в муниципалитетах. Существует иллюзия, что местные проблемы можно решить на региональном уровне, передав полномочия. Или на федеральном уровне, через модификацию базовых законов. Но пока ни муниципальные, ни государственные служащие не представляют, как реально должно быть устроено местное самоуправление. У чиновников локальное виденье локальных проблем, которое распространяется на все муниципальное пространство.
– Так каким же должно быть дальнейшее развитие, чтобы разрешить создавшееся несоответствие?

Пожалуй, это пока неразрешимая проблема. Административно-территориальное устройство и муниципальное устройство еще долго будут притираться друг к другу. Мне кажется, что в первую очередь надо решить вопрос о статусе представителей органов федеральной и региональной власти на муниципальных уровнях. Например, на официальном сайте автономного округа в Ханты-Мансийске представлено примерно 40 федеральных структур – налоговая, правоохранительные органы и другие, которые — по закону – никак с муниципалитетом не взаимодействуют. Эти представительства не являются юридическими лицами, это лишь отделы и инспекции. Они не могут принимать решения, это компетенция представительств на уровне субъекта федерации. Но мэр-то должен взаимодействовать с теми, кто находится на его уровне. Все имеют претензии именно к тем, кого видят, хотя реально решают дела те, кого они не видят. Если вообще решают, а то некоторые вопросы могут решаться только на федеральном уровне.

Из вполне оправданного стремления «решать проблемы» формируется теневой обмен властных компетенций на ресурсы, которыми распоряжается муниципалитет. И вот здесь – полное самоуправление, кто как договорится, поскольку законодательно мало что регламентировано. Например, живет в городском поселении начальник налоговой инспекции, который даже печати не имеет. Чтобы он согласовал какой-то вопрос, май 2009 дело надо отправлять в Ханты-Мансийск. Но проще ведь на месте все согласовать с инспектором, поскольку, например, жена инспектора работает в муниципалитете этого городского поселения.

Так из реальности жизни возникает самоуправление, которое связано не с жителями этой территории, а с чиновниками, организации которых дислоцированы на этой территории. Это самоуправление никакими законами, кроме как по борьбе с коррупцией, не регулируется. Но какая же это коррупция? Скорее, это жизненная необходимость.

– Но если представить, что у нас заработает реальный сектор экономики, в каждом городе будет свое предприятие, заводик, которые будут приносить средства в бюджет этого поселения, тогда система заработает?

Возможно, но у поселений не будет средств для защиты своих ресурсов. Необходимый компонент самоуправления – это способность защищать свое имущество.

А у нас функция защиты пока отчуждена от экономического субъекта. Посмотрите, как на нашем Европейском Севере живут люди. Там все спокойно и все уважают чужое имущество. Но там практически в каждой семье есть оружие и не дай бог кому-то посягнуть на охотничью территорию или угодья для лова рыбы. Потому что если есть ресурсы, то их нужно защищать.

Реальное местное самоуправление предполагает и определенные формы социальной организации, связанные не только с распределением ресурсов, но и с их защитой. Без возможности политической защиты местных интересов не будет и местного самоуправления. Но пока политическая деятельность и местное самоуправление не пересекаются.

В России когда говорят про местное самоуправление, то имеется в виду муниципальное управление, которое предполагает распределение ресурсов, идущих сверху, и не дает муниципалитетам возможности самостоятельно добывать, распоряжаться и защищать свои ресурсы. Существует иллюзия, что местные проблемы можно решить на региональном уровне, передав полномочия. Но пока ни муниципальные, ни государственные служащие не представляют, как реально должно быть устроено местное самоуправление. Муниципальное устройство наталкивается на административно-территориальное устройство, но их взаимоотношения никак не упорядочены законодательно.

версия для печати