Заместитель начальника Управления по вопросам нотариата и административных комиссий Департамента по вопросам юстиции автономного округа

Правовой основой законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях являются конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, реализующими принцип федерализма.

Конституция Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях определяют систему законодательства об административных правонарушениях, а также полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Общие правила определения компетентности сформулированы в статье 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации, статье 72 Конституции, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Пунктом «к» статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно–процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В части 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законодатель прямо указал, что законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях включены в систему законодательства об административных правонарушениях.
Административная ответственность, являясь мерой государственного принуждения, влечет наступление юридических последствий, выражающихся в ограничении прав и законных интересов физических и юридических лиц. В связи с этим установление административной ответственности должно быть основано на строгих принципах законности, обеспечивать реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц, охранять их от противоправных посягательств.

Законодательство об административных правонарушениях автономного округа состоит из закона от 30.04.2003 № 24-оз «Об административных правонарушениях» и закона № 100-оз от 20 июля 2007 года «Об административных комиссиях в Ханты–Мансийском автономном округе–Югре». Закон «Об административных правонарушениях» устанавливает административную ответственность по вопросам, не отнесенным КоАП РФ к ведению Российской Федерации, в том числе, ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами округа, муниципальных образований. А также определяет органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законом.

Анализ реализации регионального законодательства об административных правонарушениях выявил ряд проблем.

Большинство органов местного самоуправления неэффективно использует потенциал регионального законодательства об административных правонарушениях при проведении профилактической работы. Анализ выявленных правонарушений в 2007 году свидетельствует о том, что органы местного самоуправления в основном пресекают правонарушения в области содержания территорий. Должностными лицами органов местного самоуправления мало выявляются правонарушения в области содержания зданий и сооружений, в сфере благоустройства, в том числе, при проведении земляных работ, а также фактов торговли в неустановленных местах, несмотря на распространенность подобных случаев.

В законодательстве предусмотрены составы административных правонарушений, за которые установлена административная ответственность. Однако в муниципальных образованиях правила, за нарушение которых наступает ответственность, или вообще отсутствуют или требуют серьезных корректив.

Ярким примером могут служить правила благоустройства. В законе автономного округа «Об административных правонарушениях» более десяти норм прямо или косвенно связаны с нарушением правил благоустройства. В силу пункта 19 статьи 14 Федерального закона от 06.10.03 N 131-Фз “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, организация благоустройства и озеленения территории поселения является собственным полномочием местного самоуправления и, следовательно, на уровне муниципального образования может и должен быть принят нормативный правовой акт, устанавливающий эти правила. В настоящее время не во всех муниципальных образованиях автономного округа приняты правила благоустройства, а некоторые из них требуют изменений. Данные правила формируют базу правового регулирования требований архитектурных и градостроительных норм, правил охраны природы, содержания населенных мест и элементов благоустройства жилищного фонда в целях улучшения эстетического облика и обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Кроме того, должны быть приняты правила (положения), определяющие порядок организации наружного освещения, правила оказания ритуальных услуг и содержания мест захоронения. Должны быть нормативно урегулированы места выпаса скота и домашней птицы (особенно для городских поселений). Вышеназванные правила могут быть включены в правила благоустройства.

Анализ законодательства об административных правонарушениях других субъектов, обращения муниципальных образований и сотрудников органов внутренних дел говорит о необходимости дополнения закона округа об административных правонарушениях новыми нормами, предусматривающими ответственность за нарушения в области охраны общественного порядка, правил благоустройства. Считаю необходимым дополнить закон нормами, устанавливающими ответственность за приставание к гражданам в общественных местах, гадание, за нарушение возрастных ограничений при демонстрации кинопродукции, за нарушение порядка организации фейерверков, использование пиротехнических средств в общественных местах, за непринятие мер по своевременному отключению сработавшей звуковой охранной сигнализации автомобиля в ночное время, за воспрепятствование законной деятельности народного дружинника.

С учетом актуальности, целесообразно включить в закон нормы, устанавливающие ответственность за непринятие мер по очистке крыш от снега и льда, за самовольную установку гаражей, контейнеров, объектов мелкорозничной торговли и иных объектов, за повреждение тротуарного покрытия, бордюрного камня.

Не установлена региональным законодательством ответственность за нарушения в области охраны и использования объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального и местного (муниципального) значения.
Ряд норм закона носят бланкетный характер, что, естественно, вызывает сложности у правоприменителя. Есть необходимость в подготовке комментария к закону «Об административных правонарушениях».

В соответствии с постановлением Правительства автономного округа, органом, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и законодательства Ханты–Мансийского автономного округа–Югры, органами и должностными лицами местного самоуправления при осуществлении
ими отдельного государственного полномочия по образованию и организации деятельности административных комиссий, определен Департамент по вопросам юстиции. В рамках имеющихся полномочий Департамент осуществляет организационно–методическое руководство, собирает информацию, анализирует и оценивает работу административных комиссий и органов местного самоуправления, заслушивает отчеты должностных лиц и органов местного самоуправления, контролирует целевое использование финансовых средств, выделенных органам местного самоуправления.

Но кроме административных комиссий, есть еще ряд органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законом округа.

В связи с серьезной децентрализацией властных полномочий, на уровень субъектов РФ и органов местного самоуправления Федерация передает большую часть функций в сфере социально–экономического развития. Наделение органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации функциями по контролю и надзору потребовало внесения изменений в ряд статей КоАП РФ, с целью закрепления за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочий по составлению протоколов и рассмотрению дел об отдельных категориях административных правонарушений.

Так, 9 апреля 2008 года, Государственной Думой РФ в первом чтении рассмотрен проект Федерального закона № 480013-4 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Предполагается дополнить КоАП РФ новыми статьями, наделив органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных за нарушение правил пользования водными объектами, а также в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания.

Таким образом, количество составов административных правонарушений, подведомственных органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации и муниципальным образованиям, будет только увеличиваться. И, в связи с этим, есть необходимость в обобщении, систематизации и анализе всего регионального окружного законодательства об административных правонарушениях. На мой взгляд, необходимо поручить одному из уполномоченных органов исполнительной власти округа разработку типовой формы отчета для всех органов и должностных лиц, занимающихся правоприменительной деятельностью по данному направлению. Данный орган должен обобщать информацию, оказывать методическую помощь по процессуальным вопросам. Проводимая административными комиссиями профилактическая работа по наведению порядка доказала их важность и необходимость в деле защиты прав, свобод и законных интересов населения на территориях муниципальных образований. Анализ деятельности комиссий, в том числе и с учетом аналогичных показателей работы за 2005 и 2006 годы, показывает увеличение эффективности и результативности работы комиссий, как в количественном, так и качественном показателях.

Вместе с тем, Постановлением пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 “О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части”, было установлено, что “субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности”.

Для решения данного вопроса семь субъектов РФ вышли с законодательной инициативой о внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-Фз “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Суть предложения сводится к дополнению пунктом, устанавливающим собственное полномочие субъекта Российской Федерации по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Также было предложено внести дополнения в статью 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части наделения субъектов Российской Федерации правом по передаче органам местного самоуправления полномочий по утверждению количественного и персонального состава административных комиссий, назначению председателя, заместителя председателя, секретаря административной комиссии, по досрочному прекращению их полномочий, по установлению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта.

Разделяю данную позицию и считаю крайне важным сохранение сложившейся в большинстве субъектов Российской Федерации, в том числе, и в Ханты–Мансийском автономном округе – Югре, системы создания административных комиссий и рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Региональное законодательство об административных правонарушениях является эффективным инструментом государственного управления. Оно способствует укреплению авторитета органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления.

Для повышения эффективности регионального законодательства можно предложить ряд мер:

1. Дополнить закон Ханты–Мансийского автономного округа–Югры от 30.04.2003 № 24–оз «Об административных правонарушениях» новыми нормами, предусматривающими ответственность за нарушения в области охраны общественного порядка, правил благоустройства;
2. Разработать комментарий к закону Ханты–Мансийского автономного округа–Югры от 30.04.2003 № 24-оз «Об административных правонарушениях»;
3. Принять во всех муниципальных образованиях правила благоустройства, определить исполнительный орган государственной власти автономного округа, ответственный за подготовку «модельных» правил;
4. Определить исполнительный орган государственной власти автономного округа, ответственный за координацию исполнения административного законодательства всеми органами государственной власти округа;
5. Сохранить сложившуюся систему создания и деятельности административных комиссий (поддержка законодательной инициативы ряда субъектов РФ).