к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой конституционного и административного права Уральской академии государственной службы

Продолжающееся совершенствование муниципального самоуправления, выработка новых механизмов решения вопросов местного значения оказывают значительное влияние на формирование и развитие данного вида публичной службы. Нынешний этап развития муниципальной службы предполагает не только глубокий анализ и обобщение складывающейся практики муниципальной службы, законодательное регулирование отдельных ее институтов, но и выработку стратегии и эффективной тактики государства в разрешении социальных проблем, которые особо остро ощущаются на уровне муниципальных образований.

1 июня 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 02.03.2007 г. № 25-Фз «О муниципальной службе в Российской Федерации»1, концепция которого предусматривает прежде всего закрепление единого правового статуса муниципальных служащих во всех муниципальных образованиях вне зависимости от субъектов РФ, видов муниципальных образований и т.п., путем закрепления «основных», общих для всех муниципальных служащих прав и обязанностей, ограничений, запретов, государственных и социально–правовых гарантий, ответственности и других элементов статуса.

В настоящее время достоинства и недостатки закона активно обсуждаются на всех уровнях государственной власти, местного самоуправления. Например, экспертами Совета Федерации утверждается, что в субъектах РФ должно быть принято с десяток законов, уточняющих различные вопросы, связанные с муниципальной службой. Совет Федерации также намерен заняться уточнением правового статуса муниципального служащего. Уже сейчас у сенаторов накопилось по поводу закона немало довольно критических отзывов, присланных из муниципалитетов. Большинство этих жалоб касается неясностей в правовых вопросах взаимоотношений между органами государственной власти субъектов РФ и муниципальными образованиями.
Таким образом, Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» потребовал изменений в законодательстве о муниципальной службе, прежде всего, на уровне субъектов РФ и вызвал как положительные, так и отрицательные отзывы со стороны представителей власти, руководителей муниципальных образований и самих муниципальных служащих.

Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Он предполагает единство положений, связанных с профессиональной составляющей государственной гражданской и муниципальной службы и соотносительность положений, определяющих социальные гарантии государственных и муниципальных служащих.

Муниципальная служба современного российского общества находится на этапе становления, продолжается поиск ее оптимальной модели. Как социальная категория муниципальная служба, являясь важным социальным институтом общества, обеспечивает гармонию в отношениях между различными составляющими социума. Прежде всего, между органами власти и гражданским обществом. Муниципальная служба как социальный институт представляет собой свойственную только ей сферу профессиональной деятельности, которая по содержанию, формам и методам направлена на обеспечение исполнения полномочий органов местного самоуправления. Как общественное явление муниципальная служба представляет собой нечто большее, чем деятельность муниципальных служащих и органов местного самоуправления: это своеобразная форма отражения общественных связей и отношений, показатель степени гуманности, человечности, существующих в обществе порядков.
Подробный анализ принятого федерального закона позволяет сделать вывод, что в нем по–новому закреплены только основные положения в части установления основ правового статуса муниципальных служащих. В частности, установлены идентичные государственным гражданским служащим такие элементы статуса, как: права, обязанности, ограничения, запреты, введен институт «конфликта интересов» на муниципальной службе. Правовое же регулирование прохождения муниципальной службы осталось на прежнем уровне, где основная роль отводится нормам трудового законодательства. Принципиально хотелось бы отметить, что с муниципальным служащим, в отличие от государственного гражданского служащего, заключается трудовой договор, а не служебный контракт. Форма трудового контракта предусмотрена в законе только лишь для одного лица, имеющего статус муниципального служащего – главы местной администрации.
Должностные права и обязанности муниципального служащего по–прежнему устанавливаются должностной инструкцией, а не должностным регламентом, как для государственных служащих, что противоречит Концепции административной реформы в Российской Федерации. Обращает на себя внимание и тот факт, что новым законом разведены понятия «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы», однако при классификации должностей муниципальной службы не применяется деление на категории, аналогичные должностям государственной гражданской службы. В настоящий момент в практике применения данного закона при реализации ст. 5 отсутствие данного положения уже вызывает серьезные проблемы.

Особо следует отметить, что федеральный законодатель не предусмотрел введение классных чинов для муниципальных служащих, однако при переходе на государственную службу и наоборот муниципальным служащим иными нормативными правовыми актами гарантировано право сохранения соответствующих квалификационных разрядов и классных чинов по ранее замещаемым должностям. В этом контексте вызывает недоумение и отсутствие среди элементов денежного содержания муниципального служащего оклада за классный чин или квалификационный разряд в отличие от государственных служащих гражданской службы. Представляется, что это явное нарушение положений п. 5 ст. 5 ФЗ – 25, где установлено, что взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством установления, в том числе и основных условий оплаты труда.

Нецелесообразным, на наш взгляд, является закрепление единых квалификационных требований по уровню образования для государственных гражданских и муниципальных служащих, т.к. реально в связи с увеличением количества муниципальных образований, увеличением кадрового состава муниципальных служащих реализацию данного положения закона обеспечить довольно проблематично. Особенно это касается комплектования должностей «старшей» и «ведущей» групп.

В контексте применения принятого федерального закона особое значение приобретает регулирование множества вопросов, связанных с муниципальной службой нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Полномочия органов государственной власти Ханты–Мансийского автономного округа в сфере муниципальной службы представляют собой определенный круг вопросов, которые могут быть решены субъектом РФ самостоятельно. Перечень таких вопросов определяется прежде всего Фз №25, где прямо установлены пределы правового регулирования муниципальной службы законодательством субъекта Федерации, а также иными нормативными правовыми актами. По сути, в принятом законе Ханты–Мансийского автономного округа–Югры от 20 июля 2007 года № 113-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе–Югре» в этой части нашли отражение положения Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

• ч.2 ст. 6 «должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальнойслужбы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации»;
• ч.2 ст.8 «соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации»;
• ч.2 ст.9 «квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы поспециальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы»;
• ч.3 ст.9 «в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) – уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации»;
• ч.7 ст.18 «положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации»;
• ч.4 и 5 ст.21 «ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются муниципальному служащему за выслугу лет (продолжительностью не более
• 15 календарных дней), а также в случаях, предусмотренных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации», «порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет определяются законом субъекта Российской Федерации»;
• ч.1 ст.22 «оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее – должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта Российской Федерации»;
• ч.3 ст. 23 «законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования муниципальным служащим могут быть предоставлены дополнительные гарантии»;
• ч.2 ст.24 «определение размера государственной пенсии муниципального служащего осуществляется в соответствии с установленным законом субъекта Российской Федерации соотношением должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации»;
• ч.2 ст.25 «порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности помимо указанных в части 1 настоящей статьи устанавливается законом субъекта Российской Федерации»;
• ст.26 «виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации»;
• п.14 ст.28 «решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым законодательством и законом субъекта Российской Федерации»;
• ст.35 «порядок, условия и сроки проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы, указанных в части 1 настоящей статьи, устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами».

Хотелось бы обратить внимание, что часть вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Ханты–Мансийского автономного округа–Югры подлежат регулированию только органами законодательной власти Ханты–Мансийского автономного округа–Югры путем их нормативного закрепления либо специальным законом, как, например, закон Ханты–Мансийского автономного округа–Югры от 20 июля 2007 года № 113-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе–Югре», закон Ханты–Мансийского автономного округа–Югры от 20 июля 2007 года № 97-оз «О Реестре должностей муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе – Югре», либо иными законодательными актами Ханты–Мансийского автономного округа–Югры. Однако отдельные вопросы муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе–Югре могут быть урегулированы актами иных органов государственной власти, Постановлениями либо Распоряжениями Губернатора. К таким вопросам, по смыслу закона, относятся: вопросы разработки и принятия программ развития муниципальной службы автономного округа, установления порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации указанных программ, участия в обеспечении подготовки, переподготовки и повышения квалификации лиц, замещающих выборные муниципальные должности, а также профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, координация деятельности по реализации задач, определенных настоящим законом.


Однако в законе Ханты–Мансийского автономного округа–Югры имеется ряд неточностей. Например, вопросы установления дополнительных гарантий для муниципальных служащих могут быть решены не только органами государственной власти субъекта Федерации, но и самим муниципальным образованием путем закрепления их в Уставе. Аналогично может быть решен вопрос и о поощрении муниципальных служащих. Однако законодатель императивно отнес эти вопросы к полномочиям государственной власти Ханты–Мансийского автономного округа–Югры. Поэтому при осуществлении нормативного регулирования (обеспечения) муниципальной службы в конкретном муниципальном образовании следует руководствоваться прежде всего Федеральным законом, а не только законом Ханты–Мансийского автономного округа–Югры.

В целом же следует отметить, позитивное отношение законодателя к определению четких границ регулирования муниципальной службы на уровне конкретного субъекта РФ. В качестве рекомендации хотелось бы пожелать законодателям в последующем не просто воспроизводить положения Федерального закона, а закреплять только особенности в части полномочий органов государственной власти субъекта РФ с указанием конкретных вопросов за конкретными органами власти и должностными лицами Ханты–Мансийского автономного округа–Югры. Например, следовало бы отразить, какие полномочия имеет Губернатор, Правительство, иные ор–ганы исполнительной власти Ханты–Мансийского автономного округа–Югры. Может быть, даже следовало бы предусмотреть и полномочия Избирательной комиссии Ханты–Мансийского автономного округа–Югры в сфере муниципальной службы, т.к. возможна ее организация и прохождение в избирательных комиссиях муниципальных образований, имеющих статус юридического лица.

Следующей особенностью муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе–Югре является закрепление практически полного перечня источников правового регулирования в ст.2 закона Ханты–Мансийского автономного округа–Югры от 20 июля 2007 года № 113–оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе–Югре». Под источником понимается внешняя форма выражения норм, регулирующих муниципальную службу как в целом, так и ее особенности в Ханты–Мансийском автономном округе–Югре. К источникам относятся акты государственных органов как федеральных, так и субъектов РФ, иных субъектов государственной власти, должностных лиц, обладающих специальными полномочиями на издание нормативных правовых актов, актов органов местного самоуправления, их должностных лиц, иные муниципальные правовые акты, изданные в пределах их полномочий, а также в установленных формах, определяемых законами и иными нормативными правовыми актами. Такие акты в обязательном порядке должны пройти процедуру их принятия, они должны быть подписаны уполномоченными на то лицами, в необходимых случаях пройти регистрацию и, что очень важно, должны быть опубликованы (обнародованы).

На факты недопустимости применения актов, не опубликованных в установленном законом порядке, неоднократно указывалось в решениях и определениях различных судов РФ, а также в представлениях прокуроров. Так, например, в Свердловской области, при проведении проверки законности применения законодательства о местном самоуправлении и муниципальной службе в Информационном письме по результатам такой проверки в 2007 году было указано на недопустимость несоблюдения требований ч.2 ст.47 Федерального закона от 06 октября 2003 г. №131-Фз, устанавливающей обязательность опубликования правил проведения открытого конкурса по размещению государственного заказа для муниципальных нужд.Устанавливая среди источников рассматриваемого правового института верховенство Конституции РФ, надо отметить, что напрямую нормами Конституции Российской Федерации муниципальная служба не урегулирована, более того, в Основном законе РФ нет даже упоминания муниципальной службы. Однако в ч.2 ст.130 установлено, что «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Таким образом, связь муниципальной службы и местного самоуправления устанавливается через деятельность органов местного самоуправления, укомплектованных штатом профессионально подготовленных субъектов, обеспечивающих реализацию вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом № 131 - ФЗ.

Положительным является определение в качестве источника правового регулирования муниципальной службы и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Надо отдать должное законодателям Ханты–Мансийского автономного округа – Югры, восполнившим существующий пробел в праве. Дело в том, что основы правового регулирования муниципальной службы заложены именно в ст.42 названного закона.Основным источником правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации тем не менее следует признать Федеральный закон от 02 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации». Настоящий закон определяет правовые и организационные основы системы муниципальной службы Российской Федерации, в том числе системы управления муниципальной службой в РФ. В этом законе дано новое определение муниципальной службы РФ, закреплены новые существенные признаки данного вида деятельности. Данным Федеральным законом установлены принципы муниципальной службы в РФ; проведено разграничение между муниципальными должностями и должностями муниципальной службы; предусмотрено ведение реестров должностей муниципальной службы и введение реестров самих муниципальных служащих; установлены основы управления и финансирования муниципальной службы РФ.

Законодательство о муниципальной службе находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Перечень вопросов, находящихся в компетенции субъектов РФ, не является исчерпывающим.Субъекты РФ вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие иные вопросы муниципальной службы, не урегулированные Фз № 25. Такие акты будут легитимными при условии соответствия двум основным требованиям.

Во-первых, они не должны противоречить актам федерального законодательства и принятым в соответствии с ними подзаконным нормативно–правовым актам, обладающим более высокой юридической силой.

Во-вторых, они не должны ограничивать самостоятельность органов местного самоуправления, действующих в пределах своих полномочий (ст.12 Конституции РФ). Основная роль законодательства субъектов РФ заключается не в том, чтобы создавать нормативные акты, «альтернативные» федеральному законодательству. Их значение состоит в детализации, дополнении, развитии правил, установленных федеральными законами или подзаконными актами, а также в принятии нормативных правовых актов по вопросам, не урегулированным федеральным законодательством и отнесенным к компетенции субъектов РФ.

Именно детализация основных положений, установленных федеральным законодательством, позволит конкретизировать права и обязанности участников служебного трудового отношения и сделать более эффективным действие механизма правового регулирования муниципальной службы, учесть особенности труда муниципальных служащих применительно к специфическим условиям осуществления муниципальной службы в конкретном субъекте РФ.

Многочисленные практические замечания в отношении закона от 02 марта 2007 г. и Окружного закона № 113 – оз касаются в основном квалификационных требований к должностям муниципальной службы. В этих нормативных актах закреплены требования лишь по уровню образования (высшее профессиональное, незаконченное высшее, среднее профессиональное и др.). И только обеспечивающие специалисты старшей и младшей групп должностей обязаны иметь среднее профессиональное образование, соответствующее направлению их деятельности. значит, образование остальных муниципальных служащих (а их большинство) может и не соответствовать направлению их деятельности. Поэтому положения закона находятся в явном противоречии с принципом профессионализма и компетентности муниципальных служащих. И в этом, пожалуй, есть самый серьезный недостаток. Следует отметить, что законодательством о муниципальной службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением. Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на муниципальной службе в специальном законе обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в законодательстве отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления трудового договора. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для муниципальной службы, не предусмотрено такое (характерное для законодательства многих зарубежных стран) основание для прекращения муниципальной службы, как отставка и пр.

Безусловно, многие приведенные выше замечания к законам о муниципальной службе справедливы и обоснованны. Например, отсутствие в законе вопросов урегулирования многих институтов трудового права. Регулирование служебных отношений на муниципальной службе осуществляется в настоящий момент наполовину нормами Федерального закона № 25 - ФЗ, а наполовину – путем применения норм Трудового кодекса субсидиарно.

Кроме того, источниками правового регулирования муниципальной службы являются нормативно–правовые акты органов местного самоуправления: Уставы, Положения, Распоряжения, Приказы, Инструкции и т.п.Важнейшим нормативным правовым актом любого муниципального образования является Устав, в котором установлены нормы, посвященные муниципальной службе. В соответствии со ст. 44 ФЗ - № 131 Устав муниципального образования – акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеющий прямое действие и применяемый на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Обобщая все вышесказанное, можно сделать следующие выводы:
1) с правовой точки зрения о муниципальной службе говорят как об особом правовом институте со специфическим содержанием и структурой;
2) правовой институт муниципальной службы является комплексным, включает в себя нормы различных отраслей права (конституционного, трудового, уголовного и т.д.). Вопросы компетенции деятельности муниципальных служащих регулируются практически всеми отраслями права. Институт же муниципальной службы устанавливает правовые основы ее организации и особенности правового положения муниципальных служащих.

Особое внимание следует обратить на особенности правового регулирования на уровне субъекта РФ вопросов, связанных с закреплением должностей муниципальной службы. При анализе положений окружного закона обращает внимание тот факт, что должности муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе – Югре устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в автономном округе, утверждаемым законом автономного округа.

 20 июля 2007 года принят Окружной закон N 97-Оз «О Реестре должностей муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе – Югре», в котором учтены положения ч.3 ст.6 Федерального закона № 25 – ФЗ. Особенностью данного Реестра являются следующие положения. Во-первых, в данном законе закреплены не сами должности муниципальной службы, а только их наименование. Во-вторых, законодателем использован принцип распределения должностей по 5 видам муниципальных образований: 1) в городских округах и муниципальных районах; 2) в городских поселениях с численностью населения свыше 20 тысяч человек; 3) в городских и сельских поселениях с численностью населения от 10 до 20 тысяч человек; 4) в городских и сельских поселениях с численностью населения от 1 до 10 тысяч человек; 5) в сельских поселениях с численностью населения до 1 тысячи человек.

В-третьих, должности муниципальной службы закреплены по видам органов, деятельность которых призваны обеспечивать. Так, законодателем учреждены должности для обеспечения исполнения полномочий представительного органа муниципального образования Ханты–Мансийского автономного округа – Югры (приложение 1), главы муниципального образования Ханты–Мансийского автономного округа – Югры (приложение 2), местной администрации (исполнительно–распорядительного органа муниципального образования), иных органов местного самоуправления, предусмотренных Уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения в муниципальном образовании Ханты–Мансийского автономного округа – Югры (приложение 3), контрольного органа муниципального образования Ханты–Мансийского автономного округа – Югры (приложение 4), избирательной комиссии муниципального образования Ханты–Мансийского автономного округа – Югры (приложение 5).

В-четвертых, в законе должности муниципальной службы в Ханты–Мансийском автономном округе –Югре распределяются фактически по категориям, аналогичным на гражданской государственной службе: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты, хотя Федеральным законом такое деление не предусмотрено. Это представляется вполне логичным, т.к. данные положения полностью соответствуют принципу взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, а также, вполне вероятно, в ближайшее время, найдут отражение и в Федеральном законе. Хотелось бы отметить, что законодатель Ханты–Мансийского автономного округа–Югры использовал «мягкий» вариант распределения должностей на категории, применив термин «для выполнения функции», что, строго говоря, не меняет сути данных понятий.

В-пятых, учреждение некоторых должностей предусмотрено только в поселениях с численностью населения свыше 30000 человек (например, должности муниципальной службы высшей группы, учреждаемые для выполнения функции “руководитель” в городских и сельских поселениях – председатель комитета в органе местного самоуправления), или в сельских поселениях с численностью населения до 1 тысячи человек должность муниципальной службы высшей группы, для выполнения функции “руководитель” – заместитель главы (главы администрации) муниципального образования учреждается в случае, если на территории муниципального образования расположены два и более населенных пункта.

В-шестых, в отдельных муниципальных образованиях предусмотрено учреждение должностей муниципальной службы без обязательного соблюдения распределения их по группам.

Например, в городских и сельских поселениях с численностью населения от 1 до 10 тысяч человек предусмотрены только должности старшей и младшей групп, а в сельских поселениях с численностью населения до 1 тысячи человек – высшей, старшей и младшей групп. Отдельного внимания заслуживает вопрос о том, каким же муниципальным правовым актом может быть установлена должность муниципальной службы. В отдельных муниципальных образованиях такие акты вообще не приняты. В других решениями представительного органа местного самоуправления приняты Реестры должностей. В-третьих, как, например, в г. Сургуте, должности муниципальной службы предусмотрены в Перечне, утвержденном Главой муниципального образования. Единства по данному вопросу не только в Ханты–Мансийском автономном округе – Югре, но и в целом по стране, к сожалению, не наблюдается. Объясняется это несовершенством Федерального закона, в котором должны быть четкие указания на конкретные муниципальные правовые акты, в которых должны быть закреплены должности. Представляется, что должности муниципальной службы могут быть установлены в муниципальном образовании в зависимости от полномочий и подчиненности органов местного самоуправления.

Например, должности в представительном органе – актом представительного органа местного самоуправления, должности в администрации муниципального образования – актом Главы муниципального образования, должности в избирательной комиссии муниципального образования, являющейся юридическим лицом, – актом руководителя избирательной комиссии и т.п. Но, с другой стороны, поскольку финансирование муниципальной службы осуществляется из средств местного бюджета, а он, в свою очередь, утверждается представительным органом местного самоуправления, вполне логично и должности во всем муниципальном образовании устанавливать актом представительного органа. Также следует обратить внимание на проблемы, возникающие в практике, при установлении (или неустановлении) двойного наименования должностей муниципальной службы. Очень часто муниципальные служащие, занимающие должности специалистов, к сожалению, не имеют возможности подтверждения т.н. «специального» стажа, поскольку наименование их должности «обезличивает» конкретные профессиональные качества служащего.

Хорошо, что законом предусмотрено данное положение для бухгалтеров и архитекторов, а как быть юристам, медикам, педагогам? Представляется необходимым в таких случаях обязательно учитывать положения ст. 57 Трудового кодекса РФ и Постановления Правительства РФ от 31 октября 2001 г. № 787, согласно которым наименование должностей должны соответствовать указанным в квалификационных справочниках, утверждаемых этим актом. Например, юрист служит в структурном подразделении органа местного самоуправления – «отдел правового и кадрового обеспечения». По штатному расписанию его должность – «ведущий специалист» соответствует законодательству о муниципальной службе, но не соответствует требованиям Трудового кодекса. Необходимо в муниципальных образованиях при закреплении должностей муниципальной службы учитывать положения не только законодательства о муниципальной службе, но и трудового законодательства.

И последнее, в муниципальных образованиях возможно предусматривать должности, не относящиеся к должностям муниципальной службы, но такие должности могут устанавливаться только в целях технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований.

Например, водитель в органе местного самоуправления не обязательно должен быть муниципальным служащим, аналогично можно определить статус и программиста в органе местного самоуправления. Тем более, такое положение касается электрика, технички и т.п. Деятельность вышеперечисленных лиц никоим образом не связана с осуществлением полномочий на решение вопросов местного значения, с реализацией публичной власти, а значит, они и не должны быть муниципальными служащими. На них не должны распространяться ограничения, запреты, гарантии и т.п. элементы правового статуса муниципальных служащих.